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司法责任制改革专题

  编者按 当前,检察改革正在全国检察机关有序展开,形成了各具特色的地方经验。为进一步完善配套改革措施,加强对试点工作的分类指导,及时总结经验上升为顶层设计,更好地构建公正高效的检察权运行机制和公平合理的司法责任认定、追究机制,本刊以上海、湖北两地检察机关的司法责任制改革为样本,邀请部分试点单位负责人及法学专家深入总结当前司法责任制改革取得的宝贵经验,以期对深化检察改革、推动检察工作科学发展有所裨益。

   

   

  员额制:司法责任制改革的突破口

  ——访上海市人民检察院检察长张本才

   

   

    上海市检察机关是全国首批检察改革试点单位之一,以员额制为突破口的司法责任制改革成效显著。上海市检察机关员额制改革的初衷是什么?当前改革进展程度如何?有哪些经验值得总结推广?还存在着哪些需要改进的地方?带着一系列问题,本刊记者采访了上海市人民检察院检察长张本才。

    记者:在上海市检察机关司法改革试点方案中,选择将员额制作为司法责任制改革的突破口主要是基于哪些因素考虑?该项改革主要涉及哪些方面的内容?

    张本才:以员额制为改革的突破口,顺应了检察官管理制度的发展趋势,也符合员额制改革的基础性地位要求。上海市检察改革以员额制为切入点,通过人员分类管理,明确检察官办案主体地位,落实检察官办案责任,建立单独职务序列,有利于克服长期以来司法行政化、办案责任机制模糊等弊端,确保检察官依法独立行使检察权,对检察办案组织建立以及内设机构整合等后续改革探索具有基础性作用。

    上海市检察机关员额制改革主要涉及以下几方面:一是坚持从严从紧、留有余地,科学制定检察官员额控制规划。根据上海市检察改革试点方案,全市检察官员额控制数为队伍编制总数的33%,即1849名。改革前,全市检察官2884名(检察员1738名,助检员1146名),占实有干部总数的71.5%,占队伍编制总数的51.5%。通过对检察官队伍的全面分析,设定在五年过渡期内,将已有的80%检察员和60%助检员择优遴选入额。规划到2019年底,全市入额检察官控制到1700人,占队伍编制总数的30%左右。二是严格入额标准和条件,科学规划员额配置。设置检察官入额资格条件、禁止入额规定和暂缓入额情形,成立专门的遴选机构,制定严格的遴选入额程序,以确保入额检察官素质,实现检察官队伍的职业化、精英化。在员额配置方面,坚持入额检察官必须办案,这是实行员额制的一项重要原则。因此,规定入额检察官(除检察长外)必须全部配置在业务部门,并向一线部门倾斜,反贪、反渎、侦监、公诉、未检、监所、民行等一线业务部门足额配置。同时,规定市检察院、分院、基层院的检察官员额配置比例分别为30%33%34%,向基层院倾斜。出台了《上海检察机关关于检察长、副检察长直接办理案件的规定》,要求检察长直接办理重大有影响案件和重要的监督事项。三是明确分类原则,完成全市检察人员分类定岗。根据改革方案,检察官、检察辅助人员、司法行政人员分别占队伍编制总数的33%52%15%。目前,全市检察人员分类基本完成,检察官、检察辅助人员、司法行政人员分别占队伍编制总数的27.9%40.2%11.4%。从2015年开始,根据分类后各类人员的实际需求,实行分类招录。

    记者:改革过程中,上海市检察机关如何从严准入遴选检察官,确保检察官队伍的职业化?

  张本才:为确保从严准入,保证入额检察官的高素质,主要开展了以下几方面工作:一是成立了检察官遴选(惩戒)工作办公室,作为遴选(惩戒)委员会的常设机构,负责检察官遴选的日常工作。二是规定了入额检察官的基本资格条件,明确规定8种禁止入额情形及8种暂缓入额情形。三是设置严格的遴选入额程序。对原检察员通过面谈、民主推荐、公认度测评、个别访谈和实绩评估等方式进行考核、考察,择优遴选入额;对符合条件的助理检察员入额则采取更加严格的考试、考核的遴选方式。考试内容科学全面,也更侧重于检察实务。四是制定下发《上海法官、检察官从严管理六条规定》《上海检察机关检察官从业规范》,加强入额检察官的管理。

    记者:上海实行员额制改革后实现了检察官队伍的“少而精”。与改革前相比较,员额制改革的成效主要体现在哪些方面?

    张本才:经过一年多的探索,员额制改革实现了预期目标,取得了明显成效,具体体现在:第一,检察官员额控制目标如期实现。改革前后相比,检察官数量减少1319人,占队伍编制总数比例下降了23.6个百分点,较好地实现了检察官员额控制目标。第二,检察官的分布趋于合理。经过入额检察官遴选,目前业务部门检察官占检察官总数比例由81.5%上升为100%,极大地优化了检察官的岗位配置。第三,检察官队伍结构优化,综合素质普遍提高。从学历情况看,改革后检察官全部具有大学本科以上学历学位,其中硕士以上学位人数与改革前检察员相比上升了11.7个百分点。从业务年限看,改革后检察官平均业务工作年限由15.3年上升为19年,平均增加了3.7年,业务工作经验明显提高。从年龄看,改革后入额检察官与改革前的检察员相比,平均年龄下降3岁。第四,检察长直接带头办理案件。2015年以来,全市各级院正、副检察长共办理各类案件约1000件,同比上升55%

      

  办案责任制:牵住改革的“牛鼻子”

  ——访湖北省人民检察院检察长王晋

   

    作为全国检察改革试点单位,湖北省检察机关推进的检察官办案责任制改革,紧紧抓住了司法责任制改革的“牛鼻子”,改革成效显著。在对湖北省人民检察院检察长王晋的采访中,我们详细了解了湖北省检察机关办案责任制改革的初衷、当前改革进展情况及取得的成效。

  记者:湖北省较早进行了检察官办案责任制改革,主要考虑哪些因素?改革主要涉及哪些方面内容?

  王晋:推进检察机关司法责任制改革,主要目的是解决检察权运行过度行政化问题,健全权责清晰、制约有力、运行高效的检察权运行机制。长期以来,检察机关实行的检察官办案、部门负责人审核、检察长决定的三级审批制带来了一系列问题。针对这些问题,湖北检察机关按照“突出办案主体作用、健全基本办案组织、优化规范办案审批、强化检察官办案责任”的主旨,在全国较早进行了检察官办案责任制改革。2014年底以来,按照中政委和最高检的统一部署,湖北省正式启动中央司法体制改革试点,湖北省抓住这一机遇推行综合配套改革,将办案责任制改革与检察人员分类管理等改革相衔接,从体制、机制两个层面入手,在过渡安排、职业保障、权限清单、检察辅助人员职责等方面进行重新构建和完善,增强改革的系统性,检察官办案责任制改革试点进入了新的发展阶段。

    记者:湖北检察官办案责任制改革在办案组织和运行机制、检察人员职责权限划分、检察管理监督及司法责任认定追究等方面有哪些值得推广的经验?

    王晋:湖北省院在推进检察官办案责任制改革过程中,认真贯彻最高检《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》,探索推行综合配套改革,研究制定实施方案及相关配套制度。一是从三方面健全司法责任体系。首先是目标责任,确定责任清单,促使检察官履职尽责;其次是职责划分,确定检察官权限清单,建立与之相适应的分案机制;再次是责任承担,确定负面清单,制定了司法责任制追究有关规定。二是按照“抓两大、放两小”原则明确检察人员职责权限划分。“抓两大”是指重大复杂案件和可能影响其他执法、司法机关判决、裁定、决定的诉讼监督案件仍由检察长、检委会决定;“放两小”是指将一般案件的处理决定权和所有案件的非终局性事项、事务性工作决定权授予检察官。三是从三个层次健全办案组织。首先是建立检察官+检察辅助人员的基本办案组织,根据实际情况采取固定办案组、临时办案组、临时指派办案三种形式;其次是组合办案或协同办案,由两个以上基本办案组织组成,可以由检察长、副检察长直接组织指挥、实行组合办案,也可以由检察长指定一名检察官为主、其他检察官参与协办;再次是专案组,即对一些特别重大、复杂的专案,需要建立跨部门、跨区域乃至全市统一、全省统一的办案组织,这种形式组合性更强、指挥指令层级系统更加复杂,区别于组合办案而独立存在。四是根据基层院编制人数,按照“四部一局”“六部一局”“八部一局”模式健全办案组织体系,并在省市两级院按照精细化分工和对下指导要求实行相关机构分设。五是优化和规范审批、指挥、指令。在坚持检察一体化、坚持办案审批制基础上,减少审批事项,简化审批程序,实行审批和指令书面化,强化办案责任,提高办案效率。六是健全监督管理机制。在授权检察官的同时,加强对检察官行使权力的监督,同时完善考核和履职保障机制,制定检察官业绩考核办法、业绩考核档案管理办法等制度。七是建立司法责任认定追究机制。司法责任追究程序的总体思路是,实行案件评查、个案评查、责任倒查三个前后衔接、有机联系的程序,既各自独立又综合发挥作用。

    记者:湖北省检察机关在检察官办案责任制改革过程中,围绕责任主体、责任范围、责任划分等问题进行了有效探索,目前改革进程如何?

    王晋:湖北省是中央确定的首批司法体制改革试点省份。按照统一安排,全省检察机关司法体制改革试点分两个阶段进行。201510月,全省其余检察院全部参加第二批改革试点,共选拔入额检察官3205名。在司法责任制改革中,实行司法责任制综合配套改革,201510月制定下发《关于实行检察官办案责任制的方案》(以下简称《方案》)。《方案》包括建立司法责任制、科学划分职责权限、健全基本办案组织、规范办案审批、指挥、指令、健全监督制约机制、健全办案责任体系、完善考核和履职保障机制等方面内容,并附职务犯罪侦查、审查批捕、公诉、侦查监督、刑事审判监督、民事检察、行政检察、刑事执行检察、控告申诉检察等9大业务岗位权限清单,下发全省统一执行。

       

   

  检察机关在我国既是司法机关,也是法律监督机关。因此对我国检察官的法律地位和职业素质要求更高,为此必须实行专业化、职业化和精英化。员额制正是实现“三化”的重要措施。

  ——中国政法大学教授、博士生导师 顾永忠

   

  改革中以下问题还需深入研究论证:一是如何研究制定好检察官权责清单的问题;二是如何遵循不同检察权运行规律,合理推进改革的问题;三是如何解决案多人少的问题。

    ——北京市人民检察院副检察长、中国人民大学法学院教授 甄贞

   

  目前的主要问题和困难是检察官主体地位、权力和职业保障都比较弱。司法责任必须由检察官来担当。检察官立不起来,司法责任制就立不起来。

  司法责任制改革总的原则是:方向要统一,模式可选择。

    ——检察理论研究所副所长、研究员 谢鹏程

   

   

   问题一:如何看待或评价当前检察改革特别是司法责任制改革相关领域的变化?有哪些成功的经验值得总结和推广?

    顾永忠:总体上看,目前开展的司法责任制改革有两个明显的特点:首先,全面贯彻了中央关于完善司法责任制的改革精神,将其作为推动司法改革的“牛鼻子”加以重视,使检察改革始终沿着中央确定的正确方向和战略部署向前推进。其次,此项改革充分体现了“坚持遵循司法规律,符合检察职业特点”的精神。一方面,检察工作总体上属于司法范畴,检察改革必须遵循司法规律。不论是“主办检察官制”还是“员额制”,都遵循了司法亲历性的基本属性,确保检察官必须参与办理案件,必须对自己参与办理案件的行为负责。另一方面,检察工作又具有行政性、监督性的特点,不能过分强调检察官个人在办案中的地位和作用,必须结合检察机关内部检察长负责制和检察机关外部下级服从上级的特点,设计并处理好包括承办检察官、部门负责人、主管副检察长及检察长在内的各层级检察官之间的职责权限,每一层级检察官只对本人职责权限范围内的办案行为负责。

    甄贞:结合改革实践,个人认为本轮司法改革至少有以下经验值得总结推广:一是加强顶层设计。当前改革已迈入深水区,进入攻坚期,各种错综复杂的利益关系亟需深度整合,很多问题的解决需要突破现行法律和固有体制的束缚,如果没有顶层设计和法律授权,单靠基层试点创新,已经难以有效推进。二是注重整体推进。健全权责明晰、权责统一、监督有序、制约有效的司法权力运行体系,是这轮改革的核心任务。但检察权运行机制与司法责任制、人员分类管理、检察官职业保障等密切关联,单独推进其一,都无法收到应有成效。三是坚持依法有序。坚持在法律授权范围内推进改革,对于法律没有规定的,要在取得授权后予以试点。不以改革为名破坏法律实施。四是注重试点推广。以检察官办案责任制改革为例,最高检在深入总结试点院经验做法基础上,出台改革意见,为以司法责任制改革为主体的四项基础性改革夯实了实践根基。

  谢鹏程:根据中央部署,参加第一批试点的七个省市的司法改革都取得了重大进展,也积累了不少可复制、可推广的经验,主要有以下三点:一是检察长对改革信念坚定、措施有力、推进有方。这一轮检察改革是在中央的统一部署和领导下实行的,有明确的路线图和时间表,能不能扎实有效地推进,靠的是各级检察院党组的领导,特别是检察长的决策部署。检察长是否具有坚定的改革信念是改革能否取得预期成效的关键。二是改革方案系统设计,重点突破,整体推进。部分试点院的改革虽然选择某项措施作为切入点,但都是系统设计、整体推进。按照中央的部署,司法责任制是核心,员额制、职业保障和人财物省级统管是配套措施,都是服务和支撑责任制的。三是坚持以人为本,注重宣传引导,消除误解和干扰。改革必须以人为本,改革的对象是体制,改革的主体是人,必须始终把检察人员作为改革的根本,保持其主体地位。这两年推行的四项改革都是符合司法规律的,反映检察人员根本利益和检察工作长远发展需要的。总体上看来,检察改革试点是成功的,成绩是显著的,检察改革还在路上,检验检察改革成败的根本标准是检察公信力能否切实得到提升。

    问题二:如何看待检察机关员额制改革?如何评价上海员额制改革的探索及存在的问题?下一阶段员额制改革试点工作向纵深推进过程中需要注意哪些问题?

  顾永忠:检察机关在我国既是司法机关,也是法律监督机关。因此对我国检察官的法律地位和职业素质要求更高,为此必须实行专业化、职业化和精英化。员额制正是实现“三化”的重要措施。上海市检察机关员额制改革在全国检察系统中起到了第一个“吃螃蟹”的表率作用,受到全国检察机关的关注和肯定。上海市检察机关的改革表明,实行员额制以后,看起来减少了检察官的总人数,但是由于充实了办案第一线检察官的人数,还是提高了检察机关的总体办案能力。同时,由于把业务专家、办案能手吸引、集中到业务部门和办案岗位,也提高了检察官在检察机关的地位。 

    同时,从短期来看,由于我国各地发展不平衡和以往检察体制的历史原因,检察官员额制的比例如果在不同检察机关之间不加区别地“一刀切”,则会产生不少新问题。个人认为,本轮司法改革已达成一个重要的共识,即司法权是中央事权,并且根据现在的条件实行省级以下法院、检察院的人、财、物统一管理。实行员额制应当与此项重要改革结合起来。要把检察官员额制的比例在一个省的范围内统筹分配、使用,主要应当根据办案数量统一配置各检察机关的员额比例,并且随着变化进行动态调整,形成检察工作的大视野、大格局。

    甄贞:推行员额制改革,势必打破原有利益格局,涉及每一位检察官的切身利益,所以它既是本轮司法体制改革的重点,也是难点。上海市按照中央的统一部署和要求先行先试,对全国司法体制改革具有重要的破冰意义和探路意义。一年来,上海市检察机关在司法体制改革探索方面取得了诸多成果,尤其在科学测算员额比例、严格把握检察官选任标准、严格控制首次入额比例、注重改革配套制度建设等方面为全国树立了标杆。

    当然,改革不可能一蹴而就,入额遴选工作完成后,还应着力解决好以下问题:一是确保员额用在办案一线。检察机关各层级、各业务门类、各业务岗位的情况千差万别,应做好统筹协调,科学合理配置。如怎么理解“办案”及“办案一线”,省级以上检察院怎么配置员额、配置多少,怎么把握好检察官之间工作量的大体平衡问题;检察长入额后怎么确保直接办理一定数量的案件,怎么处理好与其他行政事务之间的矛盾,怎么保障不会出现“挂名办案”等问题。

  二是真正突出检察官的执法办案主体地位。员额制检察官必须切实承担起执法司法的主体责任。这就需要深化司法责任制改革,制定科学合理的检察官权力清单,建立切实有效的检察官依法履职受保护制度,落实内外部人员过问案件记录与追责机制,健全办案组织及运行机制等。

  三是加强横向、纵向科学管理。正确处理好独任检察官、检察官办案组等内外部关系,尤其是检察官与检察官助理、检察官与部门负责人之间的关系,确保检察工作平稳有序、办案工作主辅协调。强化检察管理和监督制约,完善检察官办案数量指标体系、办案质量评价体系和有效的监督体系,健全检察官执法档案,实行检察官对其所办案件质量终身负责。完善不合格检察官退出机制,实行“能上能下”的动态化管理。

  四是发挥好预留员额比例的功能作用,定期增补遴选检察官,让未入额检察人员尤其是年轻的检察官助理看到希望和发展前景,形成分类管理的良性发展态势。

    谢鹏程:在中央部署这轮司法改革之前,上海市检察院率先探索实行主任检察官办案责任制,不仅深化了前些年推行的主办检察官办案责任制,而且提高了办案质量和效率,引起了广泛的关注。上海市的一些检察院,譬如浦东新区检察院,案多人少的问题一直比较突出,如何在有限的编制内增加一线办案人员并提高办案效率是关键。员额制的实质意义就是要打破行政职级挂帅的传统人事管理模式,把有限的、优秀的办案力量吸引到办案一线并给予其优厚待遇,让一线办案的检察官能够享受到更高的待遇,从而安心于一线办案。员额制的这一特点和优势正好符合上海市一些检察院解决案多人少问题的需要,因而成为上海着力推进的改革措施并成为亮点。应当肯定,上海市检察机关对员额制理解得比较深、比较透,用得也比较好。另外,上海对入额检察官的工资待遇提高幅度比较大,增强了员额制的吸引力和影响力。目前的主要问题是内设机构改革与员额制检察官办案工作机构的协调性。

    



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