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“十三五”时期检察工作发展规划专题

    编者按 “十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段,也是推动检察事业持续健康发展的关键阶段。制定好“十三五”时期检察工作发展规划,对检察工作长远发展至关重要。20151229日,“十三五”时期检察工作发展规划专题研讨会在江城武汉召开,曹建明检察长出席研讨会,与部分地方检察机关负责人及专家学者共谋未来五年检察工作发展大计。现将部分与会人员的发言精粹撷要刊登,敬请关注。

 

 

 

 

                                                         “十三五”时期检察工作总体发展目标和基本任务的若干思考

                                                                       湖北省人民检察院检察长 敬大力

 

 

  “十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段,检察机关要主动聚焦对接“十三五”规划,全面履行法律监督职责,不断完善和发展中国特色社会主义检察制度,为规划顺利实施提供坚实有力的法治保障。

  一、“十三五”时期检察工作总体发展目标的提出确定

  科学准确提出一个时期检察工作总体发展目标,对于把握工作导向、提振精神状态、促进检察事业发展具有重要意义。可以考虑将“十三五”时期检察工作的总体发展目标定位于“努力推动中国特色社会主义检察制度全面健全完善”。从制度层面来定位总体发展目标的基本出发点在于,制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性,是实现其他检察工作发展目标的重要依托和保障。一是更好地与全面建成小康社会目标相对接,努力推进检察制度全面健全完善,在促进经济社会发展中推动自身工作科学发展。二是更好地与全面依法治国总目标相对接,更加注重发挥制度的保障、规范与推动作用,为保障社会主义法治国家建设提供检察制度方面的支撑。三是更好地与全面深化司法体制改革部署相对接,积极稳妥推进检察体制改革和机制创新,使中国特色社会主义检察制度的优越性充分彰显。四是更好地与以往发展目标和工作基础相对接,在总结经验的基础上,以更加明确的发展目标来团结和激励全国检察机关和广大检察人员,推动检察事业全面发展进步。

  二、“十三五”时期检察工作总体发展目标的实现标志

  实现“中国特色社会主义检察制度全面健全完善”这一总体发展目标,应至少具备以下重要标志:一是检察工作方针政策体系更加完善。现代司法理念和司法原则深入人心,检察政策、办案原则和策略更加完善并得到严格执行,与国家经济社会发展的大政方针政策相适应。二是法律监督制度更加完善。检察机关行使监督权的法律制度更加健全,法律监督的范围、措施、程序更加细化和明确,系统完备、科学规范、运行有效的法律监督制度体系更加健全。三是检察监督格局更加完善。对刑事、民事、行政的诉讼监督更加全面,提起公益诉讼制度全面建立,行政违法行为监督、行政强制措施监督等检察机关对行政权的监督格局基本形成,在推动国家治理体系和治理能力现代化上发挥更大作用。四是检察工作运行机制更加完善。检察一体化体制机制更加顺畅,组织体系建设更加完善,司法办案责任制更加科学,与公安机关、审判机关、司法行政机关相互配合、相互制约的体制机制更加健全。五是检察机关自身建设制度更加完善。检察队伍和基层基础建设等方面的制度基本成熟定型,检察管理体系和管理能力现代化基本实现,对检察工作的保障和支撑作用更加突显。六是检察公信力显著提升。队伍整体素质和法律监督能力明显增强,司法规范化程度显著提高,自身监督制约机制更加严密,依法独立公正行使检察权的体制机制更加健全,检察机关形象和社会信赖感、认可度明显提升。七是检察理论体系更加完善。中国特色社会主义检察理论体系、学科体系、课程体系更加完善,理论研究平台载体全面拓展,检察理论应用基础更加坚实,理论研究人才形成规模和优势,在一些具有根本性、支撑性作用的基础理论上形成广泛共识。

  三、“十三五”时期检察工作总体发展目标的实现路径

  第一,明确总体发展思路。建议将“十三五”时期检察工作的总体思路概括为:高举中国特色社会主义伟大旗帜,以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,以“四个全面”战略布局统领检察工作,以强化法律监督、强化自身监督、强化队伍建设为总要求,牢牢把握全面提高检察工作法治化水平和司法公信力两个主基调,以服务大局为根本,以司法办案为中心,以改革创新为动力,全力维护社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业,努力推动中国特色社会主义检察制度全面健全完善,促进建成中国特色社会主义检察监督体系,为“十三五”规划顺利实施创造安全稳定的社会环境、公平正义的法治环境、优质高效的服务环境。

  第二,强化新的发展理念。在遵循“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念基础上,进一步强化大局、履职、法治、改革、统筹、基础观念。一是强化大局观念,更好服务发展。始终把检察工作放在党和国家工作大局中来谋划和推进,提高识大势、干大事、成大事的能力。二是强化履职观念,更好健康发展。坚持以司法办案为中心,实现办案数量、质量、效率、效果、规范和安全的有机统一,确保检察工作平稳健康发展。三是强化法治观念,更好规范发展。自觉运用法治思维和法治方式开展工作,严格按照法定范围、程序和手段行使检察权。四是强化改革观念,更好创新发展。把检察工作发展基点和动力放在创新上,塑造更多依靠制度改革破解难题、更多发挥创新优势的引领型发展。五是强化统筹观念,更好协调发展。正确处理重大关系,促进各项检察工作同步发展,促进不同区域的检察工作同步协调发展。六是强化基础观念,更好持续发展。进一步稳固基层、夯实基础、增强实力,确保检察事业发展步稳蹄疾、行稳致远。

  第三,明确重点发展任务。一是着力促进服务经济社会发展大局。以服务和保障全面建成小康社会为根本指引,研究制定检察机关优化法治环境、服务经济发展新常态的实施意见,找准促进法治经济和法治社会建设的切入点和着力点。二是着力强化履行法律监督职责。认真履行批捕、起诉职能,建立对各类严重刑事犯罪依法严惩的常态化机制;适时调整职务犯罪主攻方向和打击重点,深入推进三项预防职能整合,加强预防工作社会化、专业化、规范化、法治化建设;全面加强对司法执法活动各环节的法律监督,健全冤假错案有效防范、及时纠正机制。三是着力完善检察监督制度机制。强化对行政机关行使职权的监督和制约,完善惩治和预防职务犯罪法律制度体系,健全“一体化”领导体制,优化检察资源配置和内设机构设置,完善办案组织模式,健全司法办案责任体系。四是着力深化检察改革创新。继续推进以完善司法责任制为核心的“四项改革”,深化涉法涉诉信访、检务公开、人民监督员制度等改革试点。五是着力健全检察权力监督制约体系。重点围绕合理授权、依法用权、严密制权等环节,明确各类检察人员工作职责、工作流程、工作标准,划清权力边界,厘清权力清单,强化权力流程控制。六是着力打造过硬队伍、夯实基层基础。按照“五个过硬”要求,狠抓检察队伍正规化专业化职业化建设。探索“互联网+检务”工作模式,加快推进电子检务工程,建设检察机关大数据中心、科技中心和灾备中心。扎实推进新型检察院建设,提升自身发展硬实力、软实力和执行力。

 

 

                                                                                  检察工作理论基础的创新发展

                                                                             中国政法大学教授、博士生导师 樊崇义

 

  “十三五”时期是我国经济和社会发展的重要历史时期,检察工作面临的机遇和挑战同时并存。在这种情况下,制定“十三五”检察工作发展规划尤为重要。结合我国检察工作的实际情况,我认为需要继续坚持和创新发展以下几个基本原则和理论:

  一、坚持职权原则

    职权原则是我国宪法和刑诉法规定的一项最基本的原则,它明确了公检法三机关在诉讼活动中基本权力的分工、配合和制约,“十三五”时期的检察工作在实践和理论创新发展中必须坚持这一原则。当前,科学技术信息在诉讼中广泛应用,但在使用时不可突破、超越或削弱职权原则,更不能违背司法规律。例如,公诉连线出庭、速裁程序试点公检法联合无缝对接,还有捕诉合一、侦捕诉合一,等等,这些做法值得进一步研究。“联合办案”的历史教训,大家还记忆犹新;一些新的改革措施也要注意与司法的判断性、直接性、言词原则之属性相符合,不能任意突破。运用现代化手段,使司法迈向公开、透明、方便群众是值得提倡的,但与司法规律相悖的做法必须禁止。

  二、全面贯彻人权保障原则

    2012年刑诉法的修改,实现了诉讼目的转型,即由一元化的查清事实、惩罚犯罪,转向既打击和惩罚犯罪又要尊重和保障人权的二元化之目的。但是,对检察机关在新的历史时期如何适应诉讼目的的转型,尤其是如何贯彻人权保障原则,是“十三五”时期必须认真对待的问题。关于检察机关的法律监督属性与诉讼二元化目的如何协调一致的问题,当前的实际工作中普遍存在只讲对“公权”的监督和制约,而忽视对“私权”的保护。作为国家法律监督机关,检察机关既要加强对“公权”的监督,特别是诉讼中的法律监督,还要加强对“私权”保护的现象。人民检察院的客观义务原则要求不能搞一头重、一头轻,监督公权与保护私权必须平等对待。在我国刑事诉讼中,还有相当数量的刑事案件庭审没有辩护律师参与,刑事辩护难以到位,这种只有控诉与审判,没有辩护的状况,应当引起法律监督机关的高度重视。至于对律师已到庭的刑事辩护诉权之保障,更是一个现实问题,一定要认真地对待。

    三、推进以审判为中心的诉讼制度的改革

    以审判为中心诉讼制度的改革的主体包括公安、检察、法院、刑辩律师等四大主体。它是控诉、辩护、审判三大诉讼职能正能量的综合发挥和联动。这一改革要求对侦查、起诉、审判等都要以庭审对案件事实、证据的要求和标准进行。因此,“侦查是基础,公诉是主导,辩护是必须,审判是结果,监督是保障。”这就是以审判为中心的全面理解。为此,检察机关的当务之急必须以改革创新的精神做好五点:一是积极改革审前程序,创新侦查监督,建构大控诉的格局,指导侦查,引导侦查,打好基础,执行控诉职能;二是创造公诉实质化、有效化的优质公诉,针对庭审实质化和有效辩护制度,制作公诉实质化和有效化标准,包括提起公诉、支持公诉、庭审质证、辩论、反驳等事实、证据标准和程序标准;三是完善克服庭审虚化、质证形式化的措施和方法;四是正确处理庭审中控辩审的诉讼法律关系,按照新型的诉辩关系、诉审关系的要求,坚持法庭中立、控辩平等原则,保障庭审顺利健康进行;五是坚持证据裁判原则,提高运用证据的能力和水平。尤其是要紧紧抓住各种法定证据的证据力和证明力这一核心,在事实认定和证据采信上,确保案件质量,防范刑事错案发生。“十三五”时期,检察机关要把证据法学的学习提上日程,学会运用证据解决案件事实之疑点和问题。以审判为中心诉讼制度改革之目的,就是提高办案质量,防范错案发生,实现司法公正。因此,强化学习,练好内功,就是改革的根本。

  四、实施“互联网+检察工作”行动

    将“互联网+检察工作”作为推动检察工作的着力点,强化检察工作与信息化的深度融合。在职务犯罪的侦查上,全面树立电子证据意识,全面构建电子证据思维。通过电子信息发现犯罪,引导侦查,提高追赃能力,锁定和证明案件事实;在检察管理上,运用统一业务应用软件对办案业务实行管理;推动互联网共享,运用网络对接公安、法院、纪检监察、工商、银行、税务等部门实行资源共享;建构检务公开网络平台,保障群众的知情权、表达权,等等。

 

 

                                                                              中国特色的检察制度建设应遵循司法规律

                                                                              四川大学法学院教授、博士生导师 龙宗智

 

 

    围绕“十三五”检察工作规划的基本制度与理论,主要谈两个问题:一是当前检察工作面临的挑战;二是新的形势下检察建设需要注意的问题。

    一、检察工作面临的挑战

    一是以审判为中心的诉讼制度改革对检察制度建设的挑战。以审判为中心,并不是贬低侦查、起诉。然而,审判为中心,势必要求侦查、起诉面向审判,服务、服从审判;要求尊重审判权威;要求尊重辩护权,维系控辩平衡。这就具体形成三个挑战:挑战法检配合协调观;挑战审判监督的力度和方式;挑战检察官在诉讼中的优越地位。虽然在诉讼格局没有发生根本变化的情况下,这种挑战的力度还是有限的,但仍然需要认真应对。

    二是司法人权保障制度等司法改革对检察制度建设的挑战。完善司法人权保障制度,对检察院的侦查、公诉活动中保障嫌疑人、辩护人权利,严格依法行使权力,提出了新要求。

    三是检察官办案责任制与人员分类管理实施后,检察机关的办案组织构造、办案方式以及管理方式都面临新的问题和挑战。过去那种三级审批制已经不能适应检察官办案责任制的要求,但是新的制度如何设置,包括中层的作用如何设置,业务机构与办案组织的关系如何协调,检察权与管理权适度分离后如何处理一体化与检察官负责制的关系,都面临新的问题。

    二、检察指导理论和制度建设应注意的问题

    一是中国特色的检察制度建设必须遵循司法规律,遵从法治要求。本轮改革有一个基本特点,就是尊重司法规律。我们要两只眼睛看检察,一只看中国实际,一只看司法规律包括检察规律。但中国实际的考量不能背离司法规律和法治要求。不过,向规律靠近有一个过程,要注意条件制约,逐步推进,这就是相对合理主义。

    二是法律监督既要注意积极有为,也要注意适度谦抑。主要是在侦查监督方面要更加积极有为,在行政执法与刑事司法衔接上,就行政执法监督有所拓展,在公益诉讼等诉讼中检察机关维护公益的职能进一步发挥等。但在刑事诉讼监督、民事诉讼监督、行政审判监督等方面应适度谦抑,以维系审判为中心以及诉讼裁判的稳定性。主张民事诉讼监督也要谦抑,一是因为民事诉讼本身有诉权和审级制度保证权利可救济;二是因为民事裁判的既判力和稳定性也是民事审判的基本规律;三是因为经过反腐败和司法改革,法院的民事审判的廉洁性和公正性也在提高,影响司法公正的情况已经逐步改善。

    三是检察工作机制要坚持检察一体化与检察官办案责任制的统一,责任制要落实,一体化要合理有效。检察权有三性:司法性、行政性、法律监督性,这样界定是对的,但也不宜一概而论。在检察职能行使上应坚持司法性、法律监督性两种定性。在检察运行机制上应坚持司法性、行政性两种属性。具体而言,第一,完善检察官办案责任制的法律基础,解决检察官的相对独立法律地位问题。应当通过修改组织法,确立检察官是办案主体,将检察官办案责任制的法理基础从授权制改为分权制,即检察官与检察长共同行使检察权。第二,研究办案组办案的类型与不同的方式,落实检察官办案责任制。应当考虑办案组中可以容纳独任检察官,可以设置承办检察官。根据办理案件的具体需要确定办案组的基本运行模式。包括组长(主任检察官)负责制,以及组长与承办检察官分工负责制等。第三,研究检察机关中层机构的设置及权能问题,解决内设机构与办案组织的关系。明确内部机构改革的基本模式和可选方案。基本处理原则有:大小有别;上下有别;内设机构与办案组织设置要避免叠床架屋,避免管人、管事两张皮。下一步要注意明确部门设置的基本原则和基本模式;要有一定的统一性,但也允许一些多样化。

    四是检察理念仍然要以客观公正为核心。检察机关是侦查、起诉机关,又是法律监督机关,但是侦查、起诉等诉讼业务比较实,监督业务比较虚,这导致在刑事诉讼中,对客观公正重视不够。因此,“十三五”期间,检察机关仍然要以客观公正为核心理念,在制度及管理包括考绩上,要以客观公正为导向,包括对检察官依法办事、公正执法的尊重。如,为了防止上级指令与检察官内心信念相冲突,可以实行大陆法系国家普遍实行的检察官职务收取和职务转移制度。

 

                                                                                  

                                                                                   强化检察机关法律监督的几点思考

                                                                                  安徽省人民检察院副检察长 高宗祥

 

  “十三五”时期是检察制度发展的关键期,也是重大的机遇期,检察改革正在积极推进,检察院组织法的修改也提上了议程。个人认为,现行检察制度是最具有中国特色的法律制度之一,新形势下,法律监督职能只能加强,不能削弱。

  一、强化检察机关法律监督职能的必要性

  1.保障法律统一正确实施的需要。当前,强调维护法律的统一实施更具现实意义:一是我国地域广大,地域差异性较大;二是计划经济向市场经济的转变,加大了各地经济社会发展的差异程度,对法律的理解和执行不可避免地出现不同。如何不让这种差异影响法治的尊严,保证法律精神(法治原则)的正确实施,检察机关责任重大。

  2.全面推进依法治国的需要。建设社会主义法治国家、法治政府、法治社会,需要一个强有力的监督法律正确实施的专门机关。当前,一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足,不按照法治思维和法治方式办事,知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。检察机关通过强化法律监督,有助于建立规范的权力运用机制、严密的权力监督制约机制、完善的腐败惩治机制,有助于推动形成高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,从而推进依法治国方略的全面实施。

  3.落实检察机关宪法定位的需要。法律监督属性是我国检察机关和检察工作的根本和特色所在。自2003年最高检确定“强化法律监督,维护公平正义”工作主题以来,法律监督工作格局不断完善,但有的地方过于强调诉讼监督,不当缩小了法律监督范围,且不敢监督、不愿监督、不善监督的问题仍然存在,影响了宪法定位的充分落实。

  二、强化检察机关法律监督职能的路径

  1.理顺人大与检察机关在法律监督上的关系。人大作为权力机关,其法律监督效力和层次更高,但是人大权力广泛,受制于人员、精力和专业等原因,难以及时、有效监督一般法律的实施。检察机关必须牢牢把握自身的法律监督定位,强化监督意识,勇于担当法律监督职责,通过职务犯罪查处与预防等不断提升监督实效。

  2.坚持和完善检察一体的领导体制。一是要完善对省以下人的统管。将市县两级院班子成员完全纳入省院管理不太现实,但是省院对市县院一把手的使用要有建议主导权,这是人的统管的核心,也是维系上下级检察机关领导体制的根本。二是要完善对省以下财物的统管。全国范围内不同地方经济社会发展差异较大,全省范围内也存在同样的情况,统一一个标准既不合理也难以实现,基本财政支出由省级负责,各种奖励和津贴应由地方保障,才能实现“托高补低”。三是要把握去行政化、去地方化的边界。公诉权、逮捕权等检察权需要去行政化,但是诉讼监督权等需要加强集中管理,去行政化、去地方化本身都不是目的,还是为了强化法律监督。

  3.进一步完善法律监督职能范围。十八届四中全会提出,检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正,并探索建立检察机关提起公益诉讼制度。这明确了检察机关可以对行政违法行为进行监督,扩大了法律监督职权行使的范围。同时,对行政违法行为的监督自然会延伸到对行政行为和行政机关的监督,因而又为法律监督职能的进一步拓展预留了空间。对此,检察机关既要对行政违法行为和不作为的监督进行积极探索,尽快积累监督经验,为今后的立法固化奠定基础,又要谦抑慎重,把握住监督的边界,防止一哄而上而受社会诟病。

  4.进一步规范自侦权的行使。当前,自侦权在行使过程中存在一些问题,突出表现为“立得住、诉得出、判得了”办案理念有待破除。规范自侦权的行使,一是有利于规范司法。办案人员为了诉得出,判得了,往往将自身置于犯罪嫌疑人的对立面,出现各种司法不规范行为。二是符合司法办案规律的要求。立案后查成与查否都是正常现象,符合办案规律。查成是检察机关的工作成绩,查否可以还被害人清白,也是检察机关的成绩。三是符合以审判为中心的改革精神。侦查、起诉和审判是不同诉讼阶段,以审判为中心是明确审判在诉讼中的中心地位,但并不是要求以审判的条件与标准作为侦查的条件与标准。必须破除不当的司法理念,自侦权才能规范行使,法律监督工作的成效和公信力才能不断提升。

 

                                                                                   

                                                                                    检察权运行规范化的构成体系

                                                                                 江西省人民检察院副检察长 张国轩

 

   “十三五”时期的检察工作应以强化司法规范化、完善司法责任制、提高司法公信力为重点。其中,检察权运行规范化即司法规范化的构成要素包括主体适格、意思正当、行为规范、结果公正、问责健全五位一体。

  一、主体适格

  主体适格主要是指检察官应当具备法定的权利能力和行为能力,具有专业性、职业性、独立性等特征,是规范化体系的前提因素。1.检察官素能的专业化、职业化。检察官的职业化和精英化是世界各国的通行做法,也是司法体制改革的重要任务。目前,司法体制改革涉及人员分类管理、职业保障等,也都是为了进一步强调司法官的专业化和职业化。2.检察官法律地位的独立性和从属性。检察官的独立性是指检察官依法独立办案。检察官的从属性是指检察官办案过程中,应服从法定和酌定(检察机关内部授权)的职责分工要求,必须履行法定和酌定的审批手续。

  二、意思正当

  意思意志因素包括价值观、理念、目的、动机、能动性等,具有内在性、正当性、能动性等特征,是规范化体系的主观因素。1.理念正当。检察官不仅要具备法治的专业素养和从业资格,更要养成理性、平和、忠诚、忠实的价值观,树立尊法、学法、守法、用法的法治理念与法治思维。2.目的正当。检察官的主观目的要求正当。在刑事诉讼中,检察权的根本目的是保护人民。同时,检察权还要延伸到对行政权不作为和乱作为的监督,对人身和财产采取行政强制措施的监督。因此,司法为民、维护司法公正、确保国家法律统一正确实施,都应当是检察权运行和检察官司法的目的。3.规律性与能动性。司法活动具有极大的能动性和自由裁量权,要求司法人员必须尊重司法规律。司法目的只是正确司法的前提和基础,要准确适用法律,检察权运行和检察官司法还必须有正确的司法态度,必须全面、积极、充分地履行法定职责。

  三、行为规范

  行为规范包括依据充分、行为适当、手段文明,具有客观性、合法性、合理性、合情性、文明性等特征,是规范化体系的关键因素。1.依据充分。司法行为的依据充分包括权责明晰,有范围、有边界、可操作。检察权的运行必须科学界定内部司法办案权限,完善司法办案责任体系;坚持权责明晰,权责相当。2.行为适当。司法行为要合法、合理、合情,既要从党和国家工作全局的高度,从经济社会发展的实际来谋划和考虑现实司法问题,又要善于运用法律手段,通过法律程序和法律方法去解决重大复杂问题。3.手段文明。司法不仅要做到行为适当,而且其手段还必须文明、规范,反对简单粗暴的司法方法,尤其反对刑讯逼供、徇私枉法、渎职失职等违法犯罪行为。

  四、结果公正

  结果公正包括质量统一、效果统一、客观公正,具有客观性、统一性、公正性等特征,是规范化体系的检验因素。1.质量统一。首先,坚持有案必办,保持应有的办案规模;其次,应当将办案质量作为生命线。但是应注意不同类别案件的办理质量的评价和衡量标准应该有所区别。2.效果统一。坚持法律效果和社会效果的统一,掌握好法律与政策之间的界限。该用法律解决的应当严格依法办事,但是当法律和司法解释与客观实际不完全一致时,应当恰当评估严格适用法律可能带来的不利后果。在一些案件的处理上特别是民行检察监督方面,该适用政策处理的,应当按照政策处理。法律和政策两者都可适用的,应当选择有利于当事人的适用标准。3.公正性。要做到实体公正,必须坚持我国刑法规定的基本原则和犯罪的具体罪刑标准。做到程序公正,则要保证控辩对等、控审分立、审判公开、辩护上诉等一系列诉讼原则和制度的贯彻、落实。

  五、问责健全

  问责涉及基本原则、构成条件、追究程序,具有因果性、追责性、相当性、完备性等特征,是规范化体系的保障和制约因素。1.原则合理。问责应当设定基本原则,主要包括:责任法定、有责必问、责罚相当、保障权益等基本原则。2.条件充分。问责的条件包括有违法违规行为、在主观上过错、在客观上造成了损害事实、违法行为和损害事实之间有因果关系等。3.程序完备。包括程序启动、调查程序、认定程序、追究程序、救济程序等。

 

                                                                                  检察事业发展需要关注的若干问题

                                                                                 湖北省人民检察院副检察长 张正新

 

 

   “十三五”时期检察事业发展要处理好六个重大关系,解决八个重大问题,推进四个方面重点项目。

  一、检察事业发展需要处理好六个重大关系

    1.正确处理坚持党的领导、人民当家做主与依法独立公正行使检察权的关系。处理好坚持上级院领导与坚持地方同级党委领导之间的关系,以及检察机关自身党建工作如何适应新的运行管理模式等问题。

    2.正确处理服务大局与严格公正司法的关系。要深刻认识法治化本身就是大局,正确理解“三个效果”有机统一。更加注重把握法律政策界限,改进办案方式方法,坚持办案力度、办案时机与大局同步合拍。

    3.正确处理深化司法改革与保持检察工作、检察队伍平稳的关系。要注重坚持统筹兼顾,采取针对性措施迅速适应新的组织体系、办案程序和运行机制,加强思想政治工作,确保司法办案平稳和检察队伍平稳。

    4.正确处理强化诉讼职能与强化诉讼监督职能的关系。推进诉讼监督工作制度化、规范化、程序化、体系化建设,研究制定检察机关诉讼监督规则,推动法律监督法立法。

    5.正确处理强化法律监督与强化自身监督的关系。强化检察人员法治观念教育,强化制度执行力,深化检察公开,让检察权在阳光下运行。

    6.正确处理加强顶层设计与发挥基层首创的关系。坚持当统则统、该放则放、统放结合,在法律和政策框架内,鼓励地方积极探索创新,打造特色品牌,实现差异化发展。

  二、检察事业发展需要解决八个重大问题

    1.落实检察机关领导体制及相关工作机制。要通过“检察一体化”机制落实检察机关上下级领导体制,确保检察权统一、有序运行,增加检察工作的整体、统一性和协调性。

    2.完善检察工作运行机制。要实行诉讼职能与诉讼监督职能适当分离、案件办理职能与案件管理职能适当分离、检察权与检察机关司法行政事务管理权适当分离,统一规范内设机构设置,健全完善职能分离、机构分设之后的衔接、配合和监督制约等机制建设。

    3.全面提升检察工作法治化水平和检察公信力。这是贯穿整个检察工作的基本要求,各项工作都要据此展开。

    4.健全完善检察工作格局。从健全完善司法办案工作格局、诉讼监督工作格局和抓好新增法律监督职能履行等三个方面着手,推动检察工作整体格局完善。

    5.做好信息化条件下的检察工作。重点研究运用互联网打造“检务O2O”运行模式,加强检务公开、检察宣传和便民服务;推进信息网络技术与检察业务工作的深度融合,加强大数据、云存储、云计算等开发利用。

    6.深化司法改革和检察改革。要坚持正确方向,坚持党的领导,坚持遵循规律,坚持系统推进,把握改革的关联性、耦合性,注重整体设计,注重改革举措间的协调和衔接。

    7.加强检察队伍建设。要注重补齐短板,重视解决各类人员职业发展通道、如何调动工作积极性问题。加强自身党风廉政建设、落实好“两个责任”。

    8.加强基层基础工作。推进新型检察院建设,着力解决基层院建设方面存在的观念、能力、工作机制不适应问题。重视提升人员素质能力,解决好基层人员流失、老化、断档问题。健全基层基础设施建设经费保障机制。

    三、检察事业发展需要推进四个重点项目

    1.服务大局。主要包括:完善检察机关服务经济发展方针政策;健全检察机关参与法治社会建设机制;完善检察机关群众工作机制。

    2.强化法律监督职能。主要包括:按照“两主一重”思路推进以审判为中心的诉讼制度改革;完善与纪检监察机关协调配合机制;推进诉讼监督制度化、规范化、程序化、体系化;整合预防职能,形成检察机关预防违法犯罪工作新格局。

    3.深化改革创新。主要包括:深入推进司法体制改革四项试点;完善检察机关提起公益诉讼制度,建立行政违法行为监督和对行政强制措施的检察监督机制;完善检察机关组织体系,探索设置跨行政区划检察院,规范派出检察院管理体制。

    4.加强检察队伍和基层基础建设。主要包括:完善检察人才发现、培养、评价、使用和激励保障机制;加快检察队伍专业化、职业化建设,健全全员教育培训体系;完善自身廉政建设体系;健全检察机关自身监督制约体系;等等。

 

 

                                                                                    推进检察理论与制度建设

                                                                           四川大学法学院教授、博士生导师 万 毅

 

 

 

   “十三五”时期,发展、完善具有中国特色的检察制度这一目标的实现,需要确立指导发展方向和路径的纲领,并在此基础上推进检察制度和理论的发展与完善。

   一、“十三五”时期的宏观目标实现

  “十三五”时期应当通过不断提高检察制度的公正性、民主化和透明化,来发展、完善具有中国特色的检察制度。“十三五”时期检察机关的重要任务是落实和推进各项检察改革。在落实中央和最高检关于检察改革“规定动作”的同时,还应当鼓励地方各级检察机关进行检察工作机制的创新和改革。

  一是要尊重检察制度发展的普遍性规律,按照司法规律来指导和推行检察改革。例如,目前有地方要求检察官戴头盔、耳麦出庭公诉,以便随时接受上级指令,这又该如何与检察官“笔受拘束、口却自由”的基本原则相协调?又如,在推行检务公开的过程中,部分地方检察机关在侦查办案环节搞检务见证,邀请人大代表或政协委员参与审讯,从而背离了侦查不公开原则的要求。再如,关于检察机关内设机构的改革问题,其实问题的核心不在于内设机构多了或者少了,而在于每个内设机构的检察官人力资源是否充分。因此,改革的方向并不是裁并机构,而是充实人力,原则上应当要求检察官满六人才能设立一个机构或部门。

  二是要理顺检察一体与检察独立的关系。检察一体与检察独立的关系问题,是检察改革的永恒主题。我们的改革既要尊重检察官的独立办案权,又要尊重检察首长的指挥监督权,不能把检察官办案责任制,又搞成“小审批制”,因此,主任检察官不能行使对案件的审批权,而只能行使审核权;同时,还要划定检察首长指挥监督权行使的范围、条件和程序,以做到指挥监督权行使的“阳光化”、透明化。

  三是要尊重检察制度自身的独特规律。检察改革要从检察制度自身的独特规律出发,而不能“人云亦云”,更不能与法院搞“捆绑式改革”。例如,检察机关办案运行机制的各环节,切忌不能搞合议制,因为合议制与检察一体原则尤其是检察首长的指挥监督权是直接冲突的。

  二、“十三五”时期的检察制度建设

  检察制度的改革发展,实际上依托于三个方面:一是依托宪法、检察院组织法解决检察机关的体制问题;二是依托检察官法和诉讼法解决检察官的职权和行为问题;三是依托检察官职业道德规范解决检察官的价值观念问题。比较而言,检察官的职业伦理建设可能是长期以来有所忽略、重视不足的一个问题。因此,加强检察官职业伦理建设,包括设立专门的职业伦理惩戒机构和机制,是“十三五”时期一项非常紧迫和必要的工作。检察官职业伦理建设的重要性不仅体现在防腐、反腐上,更是增强检察机关内部凝聚力和战斗力的关键。所谓的“检察一体”,除了组织一体和行为一体之外,更重要的是全体检察官的“心理一体”,而全体检察官“心理一体”的形成,根本上依赖于检察官职业伦理建设。只有通过检察官职业伦理建设,才能塑造全体检察官共同的职业理想、价值观和使命感,才能形成凝聚力和战斗力。同时,还应当以检察官职业伦理建设为基础,推动检察文化建设,通过检察文化建设,加强检察官职业的公众认同感,提高检察机关的公信力。

  三、“十三五”时期的检察理论建设

   “十三五”时期,检察理论研究要更好指导检察改革和检察实践,需要做好以下几个方面的工作:一是检察理论研究要更具科学性和创新性,要能真正解决当前检察改革和检察实践中的热点问题、焦点问题。例如,究竟该如何阐释以审判为中心的诉讼制度改革下检察官的地位和功能问题,就必须坚持检察官的司法官属性,并强调检察官在审判中的协查、监督义务以及客观公正义务。二是检察理论研究要更加精细化,具有可操作性。例如,刑诉法修改后,针对检察机关合理运用新增权力的问题,需要对新增权力运用的程序等作出更加精细化的设计,使之变得更具可操作性。又如,检察官办案责任改革后,检察长、主任检察官、检察官以及检察官助理等之间的关系,究竟该如何设计,也需要拿出一个具体、可操作的方案。三是检察理论研究要更加务实,更具实战性。例如,在以审判为中心的诉讼制度改革下,检察官在庭上的举证责任加重,检察官在庭上如何更加合理地举证、示证,在证人出庭作证的背景下,如何向证人发问并进行交叉询问,这些都需要更加务实和实战化的研究。



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