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环境修复法律责任问题研究

 

  ——以国务院《土壤污染防治行动计划》为分析视角

  王天颖* 陈惠滨**

  

   

  *最高人民检察院民事行政检察厅员额检察官,全国检察业务专家;

  **福建省人民检察院民事检察处助理检察员。

 

  随着2016年国务院《土壤污染防治行动计划》(以下简称《行动计划》)的出台,环境污染防治受到日益关注。全国人大常委会授权检察机关在13个省、自治区、直辖市开展检察机关提起公益诉讼试点工作以来,公益诉讼制度已为维护生态环境、防治环境污染发挥了重要的作用。自2015年7月至2017年6月,试点地区检察机关共办理公益诉讼案件9053件,其中诉前程序案件7903件、提起诉讼案件1150件,起诉案件中,法院判决结案437件,全部支持了检察机关的诉讼请求。检察机关提起公益诉讼工作进展顺利,取得较好成效。结合当前《行动计划》新政和公益诉讼的司法实践,系统研究环境修复法律责任,具有十分重要的意义。

  一、环境修复法律责任的属性

  (一)环境修复法律责任的形态系“恢复原状”

  我国环境保护法第六十四条规定:“因污染环境和破坏生态造成损害的,应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。”侵权责任法第十五条则规定了停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉、消除影响并恢复名誉等八种责任方式。环境修复责任包括由被告根据环境损害情况,以自己直接履行行为来承担修复受损环境的责任。最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《司法解释》)第二十条规定:“原告请求恢复原状的,人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的,可以准许采用替代性修复方式。人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时,确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用;也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。”由此可见,司法实践认可承担尚未实际发生的修复费用亦是承担“恢复原状”责任方式的实现方式。如果将承担修复费用认定为赔偿损失,由于赔偿针对的损失应当是价值已实际减少的部分,对尚未实际发生的修复费用而言,则难以得到支持,也与法理不符。而若将其环境修复法律责任定位为“恢复原状”,则不存在前述问题。故笔者认为,环境修复的侵权责任形态应纳入“恢复原状”的范畴,承担尚未实际发生的修复费用亦是承担“恢复原状”责任方式的一种。

  (二)承担修复费用已成为“恢复原状”的主要内容

  从司法实践来看,环境修复“恢复原状”既包括要求被告直接履行修复受污染环境,也包括判决被告承担环境修复费用。在笔者所考察的10个案例中,有8个案例法院支持了起诉方的诉讼请求,该8个案件中法院的判决主文中均包含了以支付修复费用判决被告承担恢复原状责任的内容,而判决被告直接履行行为恢复原状的仅有2个。在环境公益诉讼案件中,由于资质和专业能力的限制,直接判令被告恢复原状、修复受损环境的案件较少,更多的是以承担修复费用的方式,具体表现为委托有资质的机构出具修复方案和预估修复费用,或者以招投标的形式确定修复费用,将环境修复责任具体化、规范化,承担修复费用已成为“恢复原状”的主要内容。

  此外,值得一提的是,从本文所参考的10个案例的判决主文来看,在金钱赔偿方面,司法实践并未对环境修复费用和服务功能损失费用作严格区分。其中,在广东省广州市中级法院(2016)粤01民初51号判决书中,法院认定某评估机构在对涉案环境损害进行量化时,虽确定了损害数额结果呈区间范围,原告的主张在该区间范围有法律依据,但并未区分该赔偿款属于修复费用还是服务功能损失费。从“恢复原状”和“赔偿损失”的区分来看,恢复原状侵权责任系指使受损的财产恢复原有价值及状态,赔偿损失是指价值减少的部分由赔偿损失责任来承担。此外,相当一部分案例还运用了虚拟治理成本法。虚拟治理成本是以数字模型模拟计算环境的修复成本,系环境修复的表现形式之一,本质上属于环境修复费用,而不是“服务功能损失费”。从责任形式区分来看,环境修复费用属于“恢复原状”的范畴,而非“赔偿损失”的范畴,“服务功能损失费”属于“赔偿损失”的范畴,而非“恢复原状”的范畴。

  (三)环境修复“恢复原状”的对象系可修复但未修复的受损环境

  环境修复“恢复原状”的对象应当是可以修复但尚未修复的环境,这包括以下含义:一是环境应当具有可修复性。具有可恢复性是前提,如环境受到核废料污染后不具有可修复性,或修复成本过高不具有经济性,则不能适用“恢复原状”的责任形式。二是直接履行“恢复原状”的行为人应具备修复能力。实践中,一部分环境仅受到物理损害,修复相对容易,行为人也具备修复能力和具有修复意愿,可判决其直接履行“恢复原状”行为;而部分环境污染比较严重,修复必须具备一定的资质,非专业人士难以修复,对此,山东省东营市中级法院(2015)东环保民初字第1号判决书认为,处置危险废物必须由具有专门资质的公司处理,行为人不具有专业资质和能力,则难以直接履行“恢复原状”的行为,只能判令其承担修复费用。三是环境尚未得到修复。

  二、环境修复的法律困境

  (一)环境修复“恢复原状”的“原状”目标模糊

  环境修复就是要“恢复原状”,但“原状”作为环境污染修复的终极目标,是一种什么样的存在,需要结合法律规定和具体操作层面作进一步的明确。环境污染修复最终目标的确定是实践中环境污染修复工程普遍面临的问题,它是判断环境污染修复完成与否的尺度,也直接影响到具体修复费用的承担等。

  关于“原状”的标准,主要有以下两种观点:一是认为原状是与未破坏前的环境资源完全相同的状态;二是认为原状是相对的概念,根据环境未来使用用途所需要的状态,只要将环境要素的质量恢复到其环境质量标准的要求即可视为恢复了原状。第一种观点将受污染环境完全恢复到污染前状态,被称为“环境主导模式”;第二种观点将污染环境的整治与环境再利用计划相结合,被称为“效益主导模式”。由于我国侵权责任法第十五条规定了“恢复原状”作为责任方式之一,《司法解释》第二十条规定了“原告请求恢复原状的,人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能”,由此可见,我国立法规定的“原状”采“环境主导模式”说。但从严格意义上讲,环境受到污染和破坏后,恢复原状包括内在功能和外表状况几乎是不可能的事情,所谓的恢复原状只是最可能地接近,环境资源的破坏具有不可逆转性,因此恢复至与破坏前完全相同的状态几乎不可能;且从举证责任来看,原有环境状态如何证明,又以何种标准来量化证明修复后的环境与原有环境一致,法院审理中如何将修复后的状态与破坏前的状态进行比较,几乎都是不可能的任务。“环境主导模式”在理论上几乎不具有可操作性。因此,从各国立法来看,多数环境污染防治经验相对发达的国家,如美国、荷兰均采取“效益主导模式”,将污染环境的整治与再利用计划相结合。从操作层面来看,单纯地要求将环境恢复到受污染以前的质量水平,在实际中反而限制了环境修复制度的运行。相比之下,“效益主导模式”更为务实,更有利于促进环境修复制度的发展。

  当前,环境污染公益诉讼案件的判决更多的是以承担修复费用的方式,将“恢复原状”予以具体化。原因之一也在于单纯以“损害发生之前的状态和功能”判断“恢复原状”与否,必然会造成判决执行上的困难,也不符合司法最终解决原则的宗旨。世界各国已建立起各种修复标准制度,其区别仅在于修复标准精细化到什么程度、管控模式是否采取质量标准体系和风险评估体系等。《行动计划》也已明确提出要系统构建土壤污染防治的标准体系,以修复标准制度确定“恢复原状”的目标,已成为环境修复主流发展趋势。

  (二)环境修复法律和标准体系的缺失

  在上文分析的基础上,笔者认为,环境修复过程中存在的问题主要体现在:

  一是法律体系缺失问题严重。目前我国的环境总体上形势严峻、不容乐观。特别是土壤污染防治领域,立法整体滞后,缺乏一部土壤污染防治的基本法。在水污染、大气污染防治等领域,已有了《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》,而土壤污染防治法却迟迟未能出台。目前关于土壤污染防治的法律条款散见于环境保护法、农业法、固体废物污染环境防治法等有关防治土壤污染的相关规定,条文之间缺乏系统性,且多数是宣誓性条款,无细目规定与其配套,缺乏可操作性。从国外的立法实践来看,德国有联邦土壤保护法专门用于土壤保护,日本有土壤污染对策法、农业用地土壤防治法用于整治土壤污染,而我国目前土壤污染防治的基本法还处于立法空白状态。同时,在司法实践领域,环境损害赔偿制度的实体法乃至程序法都未能达到完善程度。环境污染防治立法的长期滞后不利于有效遏制环境污染趋势,也不利于尽快保护尚未被污染的环境。

  二是现有标准也难以满足环境修复需求。环境质量标准是衡量环境质量的重要尺度,是规制污染法规体系的重要组成部分。早在1995年,我国已颁布实施了《土壤环境质量标准》(GB15618-1995)。该标准为保护土壤发挥了积极作用,但其不足之处也很明显,已难以适应土壤现状。如该标准未根据用途对土壤进行分类,且监测指标仅局限于8项重金属、2项有机物残留指标,数量偏少,且仅规定的2项有机物农药六六六和滴滴涕已停产多年,列入规定的8项重金属标准过于宽松。2014年,环境保护部(现为生态环境部)、国土资源部公布的《全国土壤污染状况调查公报》对该10项污染物以外的第11项污染物多环芳烃进行调查,发现该项污染指标也已达到前述10项污染物的平均水平,但遗憾的是,监测范围也仅局限于11项污染物,其他种类的有机物污染未能列入《土壤环境质量标准》,也未能列入监测范围。同时,土壤修复工作也没有可以依据的强制性国家标准,包括修复的启动标准、方法标准、目标标准都缺乏可操作性的依据。如江苏省常州市中级法院(2014)常环公民初字第2号案中,法院以该公众意见作为重要参考并酌情确定环境生态修复方案;在江苏省徐州市中级法院(2015)徐环公民初字第4号一案中,法院以被告既不申请重新鉴定,也不能提供计算治理成本的其他方案及证据为由,认定价格鉴证结论可以作为认定依据;在江苏省常州市中级法院(2015)常环公民初字第1号案件中,法院将制订土壤修复方案的责任交由被告履行,直接判令被告委托有土壤处理资质的单位制订土壤修复方案。修复标准的缺失,导致司法实践中适用法律无法统一,难以保证成效。

  (三)责任主体确定方面的问题

  责任主体的确定是环境修复的首要和核心问题。侵权责任法第六十五条规定:“因污染环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任。”最高人民法院《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境侵权责任纠纷案件司法解释》)第一条规定:“因污染环境造成损害,不论污染者有无过错,污染者应当承担侵权责任。”我国环境修复责任立法一直贯彻“谁污染、谁治理”的原则。从现有判决案件的内容来看,我国现有司法实践对责任主体的争议焦点还集中在被告是否为污染者的问题上,如果现有证据无法证明其实施了污染行为,不是污染者则无责任。笔者认为,虽然侵权责任法和最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》作了污染行为和损害后果因果关系的举证责任倒置规定,但根据《环境侵权责任纠纷案件司法解释》第六条的规定,证明被告实施污染行为的举证责任依然是原告承担。

  在现有体系下,仅以污染者作为责任主体,造成了司法实践中责任主体认定存在诸多困难。由于环境污染从产生到造成损害滞后时间较长,具有隐蔽性、长期性和累积性等特点,而且环境污染对人体健康产生损害的途径较为复杂,使得在法律上认定“污染行为”的实施及“行为与损害结果的因果关系”来确认责任主体变得十分困难。如对混合着各种污染物的土壤,如何区分和确定污染物的来源进而进行责任主体的认定?又如,对存在历史性污染的土壤,责任认定时土地使用权已发生多次更迭、污染企业已经消亡或无法查清污染发生的事实,历史遗留的责任识别十分困难,如果要进行严格的归责,将耗费巨额人力物力成本。在江苏省常州市中级法院(2016)苏04民初214号判决书中,法院以案涉地块上的生产企业历经多次产权变更、且案涉地块环境污染系数十年来化工生产积累叠加造成、原告未能提交可以清晰界定三被告与改制前各个阶段生产企业各自应当承担的环境污染侵权责任范围、责任形式、责任份额以及责任金额的证据为由,判决驳回原告的诉讼请求。在技术上,要严格区分和确定污染物的来源进而进行责任追究,几乎是不可能的,法院要求提供这方面清晰界定的证据,过于严苛。当前此类民事公益诉讼案件的占比不高,这和民事公益诉讼中“污染行为”的责任主体认定难是分不开的。在现有的制度体系下,责任主体的认定难,已成为环境污染防治的严重掣肘。

  ......

  更多内容详见2018年《人民检察》第10期,或关注人民检察杂志公众号。

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