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独任检察官制度创新

                 ——以上海市闵行区人民检察院的试点为例
潘祖全

    最高人民检察院在《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》(以下简称《意见》)中明确规定,根据履行职能需要、案件类型及复杂难易程度,实行独任检察官或者检察官办案组的两种办案组织形式。当前,随着司法体制改革中人员分类管理制度的不断推进,在遴选入额的检察官已形成单独职务序列,检察人员队伍逐步实现结构优化,由主任检察官办案责任制向检察官办案责任制的递进发展已成趋势,独任检察官制度创新条件成熟。
    一、独任检察官制度创新的必要性
  (一)深化检察官办案责任制改革的需要
  作为检察官办案责任制改革的重要内容,独任检察官制度创新的目的旨在进一步突出检察官办案主体地位,落实和强化检察官司法责任,优化检察权运行机制,以制度确保检察官“以至公无私之心,行正大光明之事”。因此,通过办案责任制改革使独任检察官真正成为检察办案责任主体,兼具重要性与紧迫性,是深化检察官办案责任制的需要。
    (二)协同推进各项“深改”措施的要求
  在司法改革的人员分类管理启动前,主任检察官制度改革较好地实现了司法办案环节的扁平化和适度去行政化,是司法责任制的重大革新和进步。随着司法体制改革中人员分类管理的逐步推进,检察官队伍得到精简压缩,职责也更加明确。当前,有必要通过独任检察官制度创新,进一步完善员额内检察官的选任、管理,以及检察官办案组的构成、类型化,有效保障检察官办案责任制改革与相关配套改革的协同推进,确保推进检察机关司法责任制改革的正确方向。
    二、独任检察官制度创新的可行性
  (一)充分体现司法规律与诉讼规律
  司法办案与诉讼活动有其区别于行政行为与管理活动的自身特点:一是强调亲历性。在司法办案中,由于各办案阶段的司法人员对案件事实和证据的判断有时会有不同,经过的程序环节越多,不同人员的主观认识交织在一起,就越易掩盖案情的本来面目。因此,检察官只有亲自阅卷审查,直接核实证据,真正了解案情,亲身经历诉讼程序,建立内心确信,才能有效保证检察办案的实体正确。二是强调个体作用。司法办案与诉讼活动既是一种以亲历性为基础的个人判断和个体操作。检察官在职权范围内采取的司法行为,通常都依赖个体操作。特别是在出庭公诉中,指控犯罪、证明犯罪的任务完成得好不好,几乎完全依赖公诉人的业务水平。创新独任检察官制度一方面进一步扭转“办案者不决定、决定者不办案”的不合理局面,体现了检察官司法办案的亲历性;另一方面突出了独任检察官的个体作用,使每一名员额内检察官都能够在司法办案中发挥应有的作用。
  (二)符合检察官独立性要求
从当今各国的理论和实践来看,检察官独立最基本的要求是检察机关内部或检察官个人在行使检察权方面具有独立或相对独立的地位。①如在美国,根据《联邦法典》第28篇的有关规定,联邦总检察长对联邦检察官的领导主要表现在人事等行政管理方面,在诉讼业务方面,虽然法律规定有指导和监督权,但实际上对检察官没有多少约束力。②在日本,根据《检察厅法》第4条及第6条的规定,检察官就是“为了国家,对检察事务自行决定国家的意思,并对外部具有表示权限的机关”。也就是说,检察官是以自己的名义作出决定并由此而承担责任。在我国,当前司法改革所确立的检察官办案责任制力求达到办案“去行政化”的效果,作为其重要内容的独任检察官办案组织形式通过改革大胆放权,实现检察办案的审定合一、责权统一,为检察官依法独立办案提供更加充分的组织保障。
  (三)符合办案经济原则
  根据“效益极大化原则”,只有当某种刑事诉讼程序是以最少的司法资源投入,获得最大数量的刑事案件处理时,才能认为它是高效率的,除此之外都是低效率或负效率的。“刑事诉讼之机能,在维持公共福祉,保障基本人权,不计程序之繁琐,进行之迟缓,亦属于个人无益,于国家、社会有损。故诉讼经济于诉讼制度之建立实不可忽视。”③目前,我国正处于社会变革的风险高发期,“人案矛盾”状况在短期内不可能改变。在国家对检察人员编制、财政投入作较大增量可能性不大的情况下,进一步深化检察官办案责任制改革,做存量盘活,显然更加实际。从办案经济的角度来看,独任检察官制度的优势体现在两方面:一是能够在保持案件处理质与量的前提下,减少司法资源投入,降低司法成本;二是能够通过合理调整投入司法办案的既定组合方式,优化司法资源配置,扩大案件处理总量。 
   



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