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铁路运输检察制度改革创新若干问题研究

【关键词】 铁检改革 交通运输检察院 两级管理

【摘 要】 铁检人财物管理改革及移交后,虽然基本解决了企业负担铁检、司法人员公务员身份等管理问题,但是仍然存在交通运输领域法制和检察法律监督体制不统一,铁检司法管辖范围过窄、专门检察职能等司法资源利用不够等问题,影响国家交通网法治化建设。应以铁检为基础,整合开发交通专门检察司法资源,构建各省自治区直辖市检察院领导下的铁路、民航、水上运输三位一体的交通运输检察系统。

 

作为中国特色社会主义检察制度组成部分的铁路运输检察制度,在几十年历程中尽管作用重大、实绩彰显,但在队伍管理、业务管辖范围等体制机制建设上仍就步履蹒跚。在深化依法治国的新时期,抓住进一步科学发展、改革健全的历史机遇,加快铁检改革建设步伐,及时纳入国家司法管理体系,理顺有关司法管辖体制机制,对于推进司法体制改革和专门检察事业建设,完善检察法律监督,促进铁路交通乃至全国经济社会发展,都具有重要的现实意义。

一、铁检改革移交、发展完善势在必行

新中国成立和改革开放的初始时期,为加强法制、维护经济秩序、社会稳定,国家始建和恢复重建了铁路运输检察制度。铁检在初建、恢复重建之后几十年历程中,其检察法律监督业绩彰显,并发挥了不可或缺的重大作用,创造了中国铁路运输专门检察制度的辉煌历史。但其体制机制建设也存有较大缺陷——铁检人财物一直由铁道部和所在铁路局管理,与检察司法机关、人员管理属性不符,影响司法权威;司法管辖和法律监督范围过窄,专门检察职能司法资源开发利用不够等。

经过多年多方努力,在党的十七大确定的司法体制改革中,中央有关部委联合发文确定铁路公检法管理体制改革方案,中央确定的将部门、企业管理的公检法纳入国家司法管理体系的规划终于落到实处。根据有关文件规定精神,这次将铁检纳入国家司法管理体系的改革、移交工作主要包括:改革现行的检察业务与人财物分别由上级检察机关和铁路部门、企业双重领导、管理的模式,将两级铁检院一次性整体移交给驻在地的省、自治区、直辖市人民检察院直接管理,使铁检人财物从铁道部、各铁路局等部门、企业的管理下完全整体分离出来;将符合规定条件通过考试考核的铁检检察人员、司法警察等按规定纳入国家公务员管理;资产按照国家有关规定标准补足后随单位移交所在省、自治区、直辖市所有、管理,并由所在省、自治区、直辖市保障以后所需经费;在有关机关作出新的规定实施之前,案件管辖等诉讼、法律监督体系、程序仍遵照既有有效规定执行。

铁检改革移交是我国检察司法管理制度一次重要创新,应该说是现阶段最好的选择:一是准确定位铁检为专门检察院,并规定省辖直管,最大限度保留了专门铁检体制机制。铁路运输领域系统性、专业性、流动性、跨区域等特点,决定了铁检要坚持专门检察院属性,机构需跨地市设置,业务需专门管辖。这样才能严密法网,理顺程序,减少诉讼障碍,提高效率,保证法律、社会效果。然而,在此次改革移交之前,对铁检属性、组织设置、领导体制等涉及铁检前途命运的问题,一直存有争论。经过长期广泛深入调研论证,这次铁检改革移交方案,在国家法律法制框架内改革创新,实事求是地依法解决发展规范的主要问题。明确两级铁检仍作为专门检察院,整体保留并移交所在地省级检察院分级直管;其组织设置、机构编制等检察机关的基本构成,都按照铁路专门检察院继续单设单立,不与同级地方检察院合并,进而平息了铁检存废的争论,推进了国家法制和专门检察院建设。二是将铁检纳入国家司法管理体系,使铁检建设完全迈进法制化、规范化轨道。这次改革移交,明确将铁检人财物纳入国家司法管理体系,使铁检走出了多年由铁路部门企业代管的困境,实现了检察业务与人财物等铁路检察院工作完全由上级检察院领导的法制化格局。特别是在队伍建设上,解决了干警公务员身份,实行公务员管理;省级财政给予经费保障,使铁检彻底告别吃企业饭干检察事的时代。三是保持了铁路领域专门司法工作的连续性,维护了政法队伍稳定。基于法治需求,针对问题改革,是这次铁路公检法司法体制机制改革的目标。这次改革重点解决铁路部门、企业供给、管理公检法机关人财物的体制不顺问题,而对铁路公检法职权配置、司法程序、法律监督等专门法律业务制度,因行之有效或者新体制尚待论证,所以在新规定出台前仍维持不变。这次改革保留铁路领域专门司法业务体制机制,保持司法工作的连续性,几乎没有影响稳定的因素,有利于促进和谐社会建设。

这次铁检改革移交是司法体制改革重大举措,必须给予高度重视,要认真贯彻落实中央有关铁检纳入国家司法管理体系的改革、移交工作部署,保质保量保时完成改革移交任务。为此,还需要注意以下问题:

一是坚持以科学发展观为指导,移交和接收都要不折不扣地执行、落实有关文件规定,坚持有利于发展健全铁检制度的总体规格标准。中央有关文件明确铁检管理体制改革任务,是实行铁检人财物管理与铁路部门、企业分离,解决铁检干警公务员身份,提高检察司法保障能力,以进一步健全完善法制,规范司法管理,发挥公正高效的铁检司法和法律监督职能作用。只有这样,铁检制度改革发展才不会走偏。否则,离开科学发展,走逐步消亡铁检的路子,迟早会产生一系列后果:如铁路公检法互相配合、互相制约的刑事诉讼体系被打乱,矛盾扯皮骤增,造成新的打击犯罪不力,严重影响铁路安全和社会稳定;没有专门铁检机关对庞大复杂一体化的铁路运输领域司法执法活动以及对铁路公安机关实施法律监督,就不能保证法律在铁路系统的正确统一实施;铁路法制结构由基本健全又复残缺,导致法治弱化;由于大撤并引起铁路公检法队伍不稳等。对此要引起足够重视,既要注意防止草率行事,低于规定标准,产生过多遗留问题,又要防止借机压缩铁检发展空间甚至撤销铁检等错误做法。

二是坚持依法治国基本方略,贯彻落实中央关于加强社会主义法制建设的方针政策,优化检察司法职权配置,在实践中丰富完善中国特色社会主义检察机关司法管理体系。目前,检察机关国家司法管理体系的理论和实践都有待深入,对这一体系的标准模式还没有达成共识。围绕着到底是采用酌情属地与条线直属相结合的模式,还是只有单一属地模式等问题,还存在不小争论。在这种情况下,铁检纳入国家司法管理体系,应在法律政策和国情的框架内,尽量符合铁路运输领域特点规律,实现移交驻在地省级人民检察院直接管理。移交后应当坚持由驻在地省级人民检察院直管人财物的管理模式。最大化保持铁检条线管理优势,有利于铁检针对铁路运输的特点,在较大的司法区域(省、自治区、直辖市)履行专门检察职责,达到加强法制建设、维护铁路安全畅通、促进专门检察工作的司法改革目的。

三是要走和谐社会之路,妥善化解铁检改革移交过程中可能出现的各种矛盾问题。这次对运作了几十年的铁检人财物管理体制进行改革,不可避免地会出现许多矛盾问题。诸如铁路网整体性与检察司法属省管理的差异,铁路专门检察与地方检察工作的区别,铁路公检法诉讼体系及管辖监督范围的调整,铁路与地方、各地之间对铁检认同分歧,铁检两房建设严重落后、干警合理利益损失补救、新生问题的解决等。为使铁检人财物管理体制改革、移交、接收顺利进行,有关方面出台的具体举措应当事前深入调研、广泛协商,于法有据,实事求是。铁检改革、移交、接收工作,必须注意妥善化解各种矛盾问题,做到改革与发展和谐,法制与实际和谐,铁路与地方和谐,检察业务与管理方式和谐,干警与体制和谐。

二、积极推动移交后省管铁检体制机制科学运行

铁检改革移交要实现五个转变:一是领导体制上,将铁路部门、企业管理铁检人财物,改由所在省级检察院分级直管铁检业务及人财物,使铁检完全纳入国家司法管理和检察业务领导体系。二是队伍管理上,将符合条件的检察司法人员转为国家公务员,使铁检由企业干部管理机制转变为国家公务员管理体制,实现了检察队伍建设规范化。三是检务保障上,铁检经费与铁路部门、企业供给管理完全脱钩,转变为由省级财政全额保障经费,实现了司法保障规范化。四是隶属关系上,由原来的铁检分院直属直管跨省基层院,转变为以省为范围的铁检领导、管理机制。对地处本省的铁检基层院继续直属直管;对地处外省的原所属基层院,继续领导其检察业务工作。五是业务管辖上,虽然新规定出台前仍维持既有司法、法律监督体制机制,但是,从铁检、铁法分别纳入驻地省自治区直辖市国家司法管理体系的规定看,铁路公检法由原来的跨省专门管辖,可能会逐步改变为本省范围内的专门管辖。

面临这些新的情况,为了铁检改革健康发展,必须坚持有关文件明确的两级铁检均由省级检察院直属、分级管理的体制机制。有观点提出,接收铁检后将铁检基层院再下交给所在地市属地管理。笔者认为,这种观点不但与有关文件明确规定的原则精神相悖,而且不符合铁检管理规律,也将平添许多矛盾。其弊端在于:

1.铁检如移交地市管理,是将专门检察管辖与地方检察管辖混淆,越权管辖将成为普遍现象。铁检均为跨行政区划管辖,与地市管辖不吻合。一个地市铁路就那么一点点,属地市管辖后,会造成所有铁检院越权管辖。在实践中,异地执法障碍多,困难大,无法持久。

2.铁检如移交地市管理,会使司法体制改革复杂化,影响改革进程和成效。这个庞大的工程,将涉及有铁检院的29个省、自治区、直辖市许多地市区组织、财政、编制等多部门,以及管辖分工、经费保障、干警管理、生活待遇等方方面面的利益调整,矛盾多发,情况复杂,难免引发冲突。

3.铁检如移交地市管理,实际是改变铁检专门检察院法律属性,与将铁检整体纳入国家司法管理体系的既定原则相悖。我国国情、经济社会发展、实施依法治国,都需要铁检健全发展,如果铁检交给地市管理,就会从体制上根本取消铁检制度,势必产生专门司法体制残缺、法律监督空白、打击不力、铁路安全稳定发展难以保障等弊端和风险。

4.铁检如移交地市管理,不利于铁路治安,影响社会稳定。全国铁路网年客运量已达十几亿人次,货运量几千亿吨,铁检批捕、起诉案件量,比恢复重建初期上升了6倍多。在铁路公检法办案任务繁重的情况下,如果拆散铁检配套体制,极易出现扯皮推诿、执法不统一、利益驱动、分散合力等结果。

5.铁检如移交地市管理,带来诸多管理问题,可能影响司法公正高效。铁路公检法专门性、配套性设置,与国情和铁路网完整统一管理体制相适应。如果完全属地市,由地市超范围提供人财物保障,矛盾问题甚多,势必导致铁检撤并。

6.国内外在铁检制度建设上先撤并后恢复的教训应当记取,防止重蹈覆辙。苏联解体后,独联体国家大多继续保留铁检为主的交通运输检察体系相对独立的制度。俄罗斯前几年曾一度撤并其交通运输检察系统的中级机构,但又因犯罪上升、争议增多、效率低下等弊端,不久又在全国重建为国家总检察院领导下的两级一体化的交通运输专门检察院体系,且现在运行良好。我国1986年有关部门曾发文撤销铁路检法,结果因刑事案件量大、管辖不顺、案件交不出去、影响安全稳定等原因无法全面落实,中级和基层的铁路检法不得不继续予以保留。这一教训值得吸取。

三、以铁检为基础构建省辖交通运输专门检察院

铁检人财物管理改革及移交后,虽然基本解决了企业负担铁检、司法人员公务员身份等管理问题,但是仍然存在交通运输领域法制和检察法律监督体制不统一,铁检司法管辖范围过窄、专门检察职能等司法资源利用不够等问题,影响国家交通网法制化建设。认真分析我国国情和司法实践经验,以及国外做法,笔者认为,以铁检为基础,整合开发交通专门检察司法资源,构建各省自治区直辖市检察院领导下的铁路、民航、水上运输三位一体的交通运输检察系统,能够促进上述问题的合理解决,切实可行。

(一)整合铁检,构建省级检察院领导的交通运输专门检察体系必要性和可行性

1.铁路、航空、水运等交通运输网是我国经济社会发展稳定的命脉之一,其繁重特殊的法治安全稳定任务催生了交通专门公安机关,完善法律监督,也亟须健全专门交通检察机关。现代化交通运输体系是国民经济社会发展的动脉,对于经济发展、国家安全、社会稳定,始终具有特殊重要的地位、作用。尤其在全面建设小康社会的新时期,实施可持续发展战略,必须加快发展铁路、航空、水运、公路等综合交通网。长期以来,危害交通网的违法犯罪活动有增无减,仅铁路刑事发案年均就达数万起。维护如此大规模的交通网正常运行,离不开优质高效的专门公安、检察等机关执法司法和法律监督体制机制予以保障。随着综合交通网扩大,专门公检法互相配合、互相制约,强化法律监督,共同维护大动脉法治安全稳定的职责任务愈加重要,不可或缺,其他生产经营系统、部门难以比照。只有健全统一配套、合法高效、专业协作、互相配合、互相制约的交通运输公安、检察专门司法制度,形成合力,才能保证正确高效执法司法,有效防止不利于交通网惩治犯罪、不利于安全稳定的司法体制机制上的问题,进而更有效维护交通运输领域法律秩序和社会稳定。

2.整合铁检构建交通运输检察系统,与我国铁路、民航、水运等交通运输体系一体化跨省市管理模式及其法律关系相匹配、相适应,其赖以建设发展的经济社会管理基础雄厚。国家设置交通专门检察制度,不但决定于国体政体以及法制历史等国情,而且与经济社会管理模式及其法律关系相匹配、相适应。在社会主义市场经济条件下,经济社会管理模式上既有地域(块块)管理,又有条线(系统)管理。条、块结合的经济社会管理模式,在我国行之有效且经久不衰。我国综合交通网中,铁路、民航、水运等一体化管理的交通运输系统的运力、运能、运营都占据主导地位,大都实行条线管理,不直接隶属于省地市,其管理体制及法律关系,具有系统性、专业性、流动性、相对独立性的特点。这种不同于地方管理的条线管理特性,决定了两种模式在司法管辖方面难以合二为一,交通运输领域的案件难以由地市司法管辖。这是交通运输专门公安、检察制度赖以存在的重要基础。因此,在若干规模大、治安法治任务重的铁路、民航、水运等交通运输系统、枢纽分别设立专门公安、检察司法机关确属十分必要和可行。实践中,国家设置铁路、民航、部分水运等专门公安机关、铁路检法机关,一直运行效果良好,为统一完整的交通网创造了良好法治环境,进而为全国的经济发展、治安稳定提供了至关重要的保障。   

3.整合铁检构建交通运输专门检察院,不但有宪法法律依据,而且也符合交通运输领域司法、法律监督规律。第一,我国宪法第一百三十二条规定有专门人民检察院的设置,并明确最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作。1979年人民检察院组织法明确规定国家设置铁路、水上运输等专门检察院(该条文1983年修改时,没再罗列“铁路、水上运输等专门检察院”,而以“军事等”概括专门检察院的类别,应该只是精炼文字,后来该法实施中铁检一直作为专门检察院设置运行)。新中国成立和改革开放的初期,都曾经在创建和恢复重建铁检制度时,同步筹建过水上运输检察机构,可见这两个重要时期就有分类建立我国交通运输专门检察制度的构想。历年最高人民检察院检察长向全国人民代表大会所作的工作报告中,多次报告了铁路专门检察工作,报告均获得全国人大批准。两高制定的有关司法文件也对铁法铁检司法活动给予明确规定。可见,在条线管理的交通运输领域依法设立专门交通运输检察机关,就是宪法及人民检察院组织法规定的专门人民检察院类型之一。第二,铁路、民航、水运具备构建统一大交通检察的条件。三者交通运输性质、管理模式、交通运输司法特点及司法规律基本相同。设置交通运输检察院是铁路、民航、水运等交通运输领域司法专门性、专业性的特殊需要。我国铁路、民航、水运等交通运输网体系庞大复杂,运营管理形成相对独立动态社会,案件流动性、跨区域性、专业性等特性普遍存在,难于属地司法管辖。只有由专门公检法依法办理,才能满足这一特殊重要领域的法治需求。第三,符合科学配置司法职权、节约司法资源的法制建设规律要求。目前,只在铁路领域设立了专门公检法机关,职能管辖过窄,浪费司法资源,而民航、水运交通体系只设公安机关,刑事案件侦查后中途转变为属地或指定管辖,办案体制机制不顺,法律监督难以到位。解决这些问题的有效措施,就是在铁路、民航、水运等交通运输领域,对检察设置、职能管辖进行整合归类,改现存的铁检为交通运输检察院。这样改建,交通运输检察机关职能充实、分工明确,情况熟悉,办案及时性强、效率高,专门法律监督得以强化。只有这样,才能避免因完全属地管辖带来的推诿扯皮、管辖不明、贻误办案时机等司法体制机制问题,才能依法履行职责,有效维护交通运输领域法治。第四,铁检作为交通运输专门检察类的机关司法实践经验丰富。现在全国较大铁路枢纽依法设有17个铁检分院、59个铁检基层院,检察编制3700多名,形成了一个建制完整、人才充足、专业经验丰富的铁路运输专门检察系统。仅恢复重建30年来,铁检依法批准逮捕、提起公诉和出庭公诉累计近30万件,立案查办1万多件职务犯罪案件,挽回经济损失20多亿元。以铁检这样一支交通运输检察队伍为基础,加以整合扩能改造,构建为交通专门检察系统,既必要又可行。第五,符合大交通领域司法、法律监督规律。当前构建省辖交通运输检察系统已具备条件:(1)省属范围大,铁路、民航等交通运输门类完整,适合统一专门司法管辖;(2)省级司法机关具有二审、核准程序,司法职能齐全,交通运输领域案件一般不出省就可以办结;(3)在省自治区直辖市的较大范围内实行专门交通运输检察制度,能够保障省管范围内的专门检察一体化特质,还能有效避免司法地方化倾向。

4.俄哈乌等国交通运输检察制度前车之鉴。苏联时期设立全苏运输检察机关,苏联解体后,独联体国家原有运输检察制度大都继续保留。俄罗斯联邦初期,曾一度取消联邦总检察院下属的中级运输检察机构,基层运输检察机构改由所在州一级的地方检察院领导。但是,因为问题迭出,加之运输领域对俄罗斯国家和社会具有非常重要意义,2006年开始,俄罗斯重新组建了直接隶属于国家总检察院的8个跨地区运输检察院并分别垂直领导136个基层运输检察院的运输检察体制,以加强对铁路、民航、内水和海洋运输机构和海关(他们认为海关案件都涉及运输环节)的检察监督。哈萨克斯坦、乌克兰直属于国家总检察院的两级运输检察体制一直比较稳定,这些年仍然在不断健全完善其集铁路、民航、海运、港口、海关为一体管辖的运输检察制度。在俄哈乌等国家三级检察体制中,独立设置的两级运输检察院,直接隶属于国家总检察院,而与地方各级检察院没有领导、管理关系。有的国家的若干中级、基层运输检察院办公处所都设在火车站、机场、港口等地方,贴近运输生产一线,便于开展工作。俄哈乌等国交通运输检察体制运行对我国交通运输检察院建设有一定启示:一是在交通运输这一特殊重要领域设置专门检察机构,是已为多国认可、践行效果良好的现代司法体制模式之一;二是坚持我国四级检察体制,以省自治区直辖市为管辖范围,将我国铁检扩能改建为两级交通运输检察院,实属必要,切实可行。

(二)整合铁检,构建各省级检察院领导的两级交通运输专门检察院的基本思路

以现有铁检机构为基础,设置各省级检察院领导的两级交通运输检察院,要坚持依法合规,从本省自治区直辖市域内交通运输发展程度和司法需求的实际出发,与有关方面协调发展。当前需要考虑的基本建设环节是:

1.确定检察组织机构设置和领导关系。根据人民检察院组织法有关规定精神,在省级检察院下统一设置派出的交通运输专门检察机构。鉴于铁检属性,为科学配置检察司法职权,整合、节约司法资源,以现存两级铁检院为基础,更改名称,扩充职权至民航、水运等系统,整合改建为交通运输检察院简便易行。根据需要,在铁路、民航以及水运较为发达的省份,设置交通运输检察分院及其基层检察院;欠发达的省份,可以先设置交通运输基层检察院,指定所在地上一级检察院代管检察业务。

2.明确两级交通运输检察院主要职责任务:依法对铁路、民航、水运、港口等交通运输领域公安、审判等执法司法机关的刑事立案、侦查、审判、刑罚执行等执法司法活动开展法律监督;作为法律监督机关,代表国家审查起诉犯罪、出庭公诉、提出抗诉;依法惩治、预防国家工作人员职务犯罪;审查是否批准(决定)逮捕、延长侦查羁押期限;依法开展有关民事、行政审判检察监督工作等。通过公正、高效的专门检察职能,使交通运输领域法治得以健全加强,执法司法严格公正,人权、物权等各项合法权利得以保障。

3.调整两级交通运输检察院管辖范围。即铁路、民航、水运、港口公安机关立案侦查的各类刑事案件,由管内同级交通运输检察院依法审查批准逮捕、审查起诉,同级交通运输法院依法审判。交通运输领域职务犯罪案件由交通运输检察机关依法立案侦查、提起公诉。各级交通运输法院依法管辖管内第一审案件,不服交通运输基层法院或者中级法院一审判决、裁定的上诉、抗诉案件,分别由其对应的上一级交通运输中级法院或所在省自治区直辖市高级人民法院依法审理。交通运输检察机关依法对交通运输领域的公安机关、法院实行法律监督。一时尚未设置交通运输法院的,可以指定有关案件由同级铁路运输法院管辖。

4.整合执法司法资源,建立健全交通运输领域协调的司法诉讼和法律监督体系。目前,铁路、民航、水运系统公安机关比较健全,但是相应的检察机关、审判机关却设置不配套、管辖不一致、司法不统一。整合交通运输领域公检法机关,建立健全协调一致的司法诉讼和法律监督体系,有利于发挥交通运输检察机关检察法律监督效能。设置交通运输检察机关后,亟须对同级同类公安机关立案侦查活动以及海事法院审判活动实行法律监督。

5.健全完善交通运输检察院的国家司法管理体系。作为省级检察院派出的专门检察院,两级交通运输检察院经费应当全部由所属省级财政保障;司法工作人员按照干部管理权限分级管理,其他工作人员按照有关规定分类管理;加强队伍建设和办案、技术用房、信息化建设等检务保障。

 

*最高人民检察院铁路运输检察厅厅长。



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