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我国司法经费保障体制的弊端与完善

  

  

一、司法经费的功能分析

  司法经费对于保障司法机关正确有效地履行审判、检察职能具有重大作用。具体表现在以下几个方面:

  (一)司法经费是司法机关依法独立行使职权的经济保障

  司法机关依法独立行使职权是司法公正的前提和基础,而要实现这一要求,离不开充足的经费保障。汉密尔顿指出:“最初有助于维护法官独立者,除法官职务固定外,莫过于使薪俸固定。对某人的生活有控制权就是等于对某人的意志有控制权。”1公正是司法活动的基本价值,然而,公正要以一定的物质保障作基础,以一定的物质付出为代价。司法经费对于维护司法公正,至关重要。司法经费充足,有利于保证法院、检察院独立行使司法权,有利于司法公正的实现。

  (二)司法经费是司法活动的基础,保证司法职能的实现

  从古到今,充分的物质保障始终是进行一切活动的基础。人民法院的经费保障,是审判工作顺利进行的必要的基本物质条件。建立与人民法院事业发展相适应的经费保障机制,是深化人民法院改革的客观要求,也是推进审判事业发展过程中亟待解决的现实问题。检察机关的经费保障是关系检察工作正常进行和不断发展的重要前提和基础。检察工作能否正常开展、检察职责能否正确履行,物质因素即正常的检察经费问题不容忽视。做好经费保障工作对于保障检察机关全面、正确、有效地履行法律监督职能,意义重大。不保障法院、检察院的办案办公经费,就不能充分发挥人民法院、检察院维护整个社会秩序稳定的重要作用。

  (三)司法经费是司法官职业活动的对价

  作为一种复杂劳动的法官审判活动和检察官的职业活动,理应获得较高的物质补偿。法官、检察官相对于行政人员来讲,他的工作不是简单的法律操作,而是一项复杂的技术性劳动,对社会有特殊意义。法官、检察官的工资高于行政人员也是理所当然的。参照世界大多数国家司法官工资高于公务员的通例,我国司法官工资应当大幅度提高。

  (四)司法经费是遏制“金钱案”等司法腐败现象的需要

  职业特征排除了司法官从所有其他途径中获得收益的可能。这不仅是因为司法官不能从他的当事人那里获得任何报酬或其他形式的物质利益,而且也在于,司法官参与社会任何以赢利为目的的交往,将会相应限制他的职业活动范围,司法官与由他解决的冲突所具有的经济联系(即便是很间接的联系)足以成为要求该司法官回避的充分理由。司法官收入构成的单一性,是司法官专任制原则要求的必然结果。2司法官为国家服务,只应接受国家给予的报酬,司法官不应该接受其他任何机关、个人的馈赠和物质奖励,司法官也不应该参与其他任何形式的经济性业务。

  我国目前司法官的工资水平与一般国家工作人员的工资是一样的,有的甚至还低一些。司法官的收入明显偏低,甚至不足以让他们衣食无忧、抵制各种物质诱惑,而物质利诱是对司法官在办案中保持中立和公正的最大威胁之一。如果司法官能享受较高的待遇,所谓的“人情案”、“金钱案”、“权力案”等司法腐败现象都将大幅度减少。

  (五)司法经费是司法官社会地位的保障

  司法官代表国家独立行使司法权,法官职司审判,裁断是非,检察官职司公诉等重要任务,地位崇高,责任重大,在国家公职人员中居于特殊地位,各民主法治国家莫不优厚其待遇,以示对司法官职位的尊崇,保障其独立行使职权。司法官的经济地位即高收入和待遇的保障,既是为了避免其为生计所迫,也是为了使其维持一个较高的社会地位所必需。

  在西方国家,司法官的社会地位比一般公务员高,待遇与福利也比普通公务员优厚。从根本上说,提高我国司法官的薪俸是必然趋势,这既是司法公正的物质基础,也是实现司法官身份保障的前提。对此,应该采取的对策就是在精简司法官队伍的同时提高司法官的薪金待遇,要使他们的待遇高于一般公务员的工资水平。

  (六)司法经费是稳定和吸引人才的需要

  提高司法官的待遇,使他们能过上有尊严的生活,会促使社会上的一些人才流动到司法官队伍中来,其结果是提高了司法官队伍的素质,有利于稳定司法官队伍,吸引优秀人才。

  二、世界各国和地区的司法经费与司法官物质待遇保障制度

  在大多数国家,尽管存在着立法权和行政权如何在中央政府和地方政府之间配置的问题,但司法权则无一例外地由中央依法设立和直接管理的司法机关独立行使,不容地方政府染指。为确保国家司法权的统一,各国在司法管理体制上采取了一些必要的措施,以确保各级司法机关能独立、公正地行使司法权,不受地方权力机关的影响。

  (一)司法经费由中央预算单独列支,经费充足,保证办案办公需要

  联合国《关于司法机关独立的基本原则》第7条规定:“向司法机关提供充足的资源,以使之得以适当地履行其职责,是每一会员国的义务”,上述“资源”包括提供需要的办公条件、办案费用等。

  世界上大多数国家都将司法机关的经费独立出来,单独列入国家预算,由中央财政统一划拨。一般来讲,在各主要国家,全国各级司法机关的经费开支都由中央财政负担,并以法律的形式确保司法机关经费的充足。通常的做法是由国家最高司法机关独立编制全国各级司法机关经费的总预算,由行政机关汇总,交由立法机关审议批准,最后再由最高司法机关根据预算在全国司法系统内部统一分配使用。联合国大会《北京宣言》第37条规定:“法院的预算应由法院制定,或者由有关机关与司法机关共同列出。”美国于1939年设立了联邦法院司法行政管理局,专门担任联邦司法系统的行政管理职责,由它制定并向国会提出联邦法院预算,审核并分配各联邦法院的经费。3美国联邦各级法院的经费都由联邦政府拨给,由联邦最高法院统一分配使用。日本早在1947年的《裁判所法》中就规定:“裁判所的经费是独立的,应计入国家预算内。”俄罗斯为了保障法官独立审判只服从法律,改变了法院的财政管理体制,将过去的财政分级管理改为联邦政府一级财政管理。俄罗斯宪法第124条规定:法院的经费只能来自联邦预算,应能保障按照联邦法律充分而独立地进行审判。德国联邦司法部负责管理联邦法院、联邦检察院的经费。每年年初,联邦各法院及检察院提出经费预算送司法部,由司法部审查,商财政部综合平衡后,报请联邦议会批准。法国司法部负责全国普通法院系统的经费预算编制和管理。各基层法院向上诉法院提出每年所需经费预算,上诉法院汇总后报司法部,司法部对最高法院和上诉法院的经费预算进行审查,并商财政部综合平衡,最后报议会批准。在我国台湾地区,司法院提出的概算,行政院不可以删减,只能加注意见。

  为了确保检察一体化得以实现,许多国家都确立了检察机关的经费保障机制。如英国检察系统实行财政独立,检察机关经费独立预算。这就使英国检察机构完全摆脱了地方当局的控制和影响。美国是联邦制国家,预算管理体制分为联邦、州和地方三级。社会安全费用、司法部门支出属于联邦预算支出的范围。在美国,独立检察官的权力很大,他不听命于任何人。独立检察官出于调查需要,几乎可以传讯任何人,上至总统和议员,下至贩夫走卒。如果有人拒绝作证的话,就有可能以蔑视法庭罪被投入监狱。独立检察官之所以令当权者生畏,是因为他有很大的人权、财权。独立检察官的调查经费几乎不受任何限制。独立检察官还可以动用大批联邦调查局探员和地方警察。4如在“水门事件”中,独立检察官贾瓦斯基对尼克松穷追不舍,终于把当任总统拉下了马,一时成为美国的新闻人物。“水门事件”之后,美国政界抓贪官之风盛行,有许多大大小小的政府官员被独立检察官调查。加拿大也是联邦制国家,预算管理体制由联邦、省和地方政府三级组成。联邦政府事权范围包括了法律,检察经费由中央负担。日本各级政府事权划分的特点是“大地方政府”,在各级政府间的财政体制中突出了地方财政的重要性,大约70%的政府财政支出是通过地方预算安排的。即使是在这种情况下,司法仍属于中央事权,检察经费由中央预算安排。

  各级司法机关的经费由中央统一负担,清楚地表明了地方的各级司法机关都是国家设在地方的司法机关,代表国家行使司法权,不受地方的干涉。5

  (二)司法官物质待遇优厚

  世界许多国家法官的物质待遇都比较优厚。如美国联邦最高法院首席大法官的工资与副总统相等,联邦法院法官与国会议员、政府内阁官员工资大体相等。联邦各级法院法官的工资差别不大,以1988年年工资标准为例:美国地区法院法官年薪9万美元,巡回上诉法院法官9.5万美元,联邦最高法院大法官11万美元,首席大法官11.5万美元。美国法官的工资是由宪法和法律予以保障的,他们的薪金在任职期间不得减少。美国宪法规定,联邦法官“在其任职期间得领受酬金,其金额在连续任职期间不得减少”。总统和国会均不得降低法官的工资。法官除工资收入外,不得有其他收入(讲学除外),更不能经商牟利。英国高级法官(常任法官贵族院议员、上诉法院院长和法官、高等法院的王座法庭庭长等)的工资高于政府大臣。据1983年11月15日《英国经济学周刊》公布的资料,英国大法官年薪高达5.93万英镑,竟然比同期首相年薪高出1.03万英镑(首相同年的年薪为4.9万英镑)。英国其他各级法官的年薪也相当可观。英国法官的收入在英国属高薪阶层。法官被任命后,任何机关不得对其报酬和其他职务条件(包括退休金在内)作出不利于他的变更。一切都从“统一基金”中支出,所谓统一基金,就是有保障而不列入预算的一种固定基金。6英国法学家认为,对法官实行高薪制,可以保证其不接受贿赂,公正无私地执行法律。日本宪法和《法官工资法》对于法官的工资待遇作了明确规定。法官的工资待遇标准较高。《法官工资法》规定,法官在任职期间,工资不得减额。即使因财政紧缩,对公务员减薪时,也不得对法官减薪。最高法院院长的薪金相当于内阁总理大臣、两院议长。这反映了日本比较重视法治,法官的社会地位较高,同时也稳定了法官队伍,保障了司法独立。

  检察官具有与法官的同质性而有别于公务员。如法国检察官与法官的薪金相同。为了保证司法公正和检察官廉洁,许多国家采取了检察官高薪制,对检察官的物质待遇保障给予充分重视。如英国检察总长和检察长的薪金相当高。总检察长的薪金仅次于首相,比部长的薪金高出很多。再如日本、奥地利等国,检察官的薪酬往往比一般公务员的工资高许多。

  三、我国现行司法经费体制的弊端

  我国司法系统的经费来源,主要是各级财政部门核拨预算内、预算外经费。在这种体制下,各级司法机关的经费保障水平取决于本地区的经济状况,地区差异很大。一些欠发达或者不发达地区的司法机关经费十分困难,已经成为制约审判、检察职能充分发挥的重要因素。

  在改革开放以后的较长一个时期内,由于经费不足、待遇保障不力等原因,出现了司法机关参与经商、司法人员非法介入经济活动、挪用扣押款物等现象。从揭露出来的司法腐败案看,司法官员在物质生活上的不富裕是一个重要的客观原因。现实生活中,一些司法人员之所以热衷于乱罚滥扣,甚至吃拿卡要,除了部分源于司法人员泯灭了良知之外,财政等体制上的因素不可忽视。因为这些违纪现象的背景往往是法院、检察院的全年财政拨款还不够半年的开销,一些地方甚至连司法人员的工资也经常不能到位,于是政府在财政预算时往往把应当拨而无力拨的那部分缺口以下发“罚没指标”的形式进行弥补。在这样财政体制下工作、生活着的司法人员,除非全是不食人间烟火的圣人,否则,“能”“想”“敢”“要”腐败的现象总难禁绝。7具体来说,现行司法经费体制造成的弊端主要表现在以下几个方面:

  (一)人民法院、人民检察院的办公、办案经费不足,工作难以正常运转

  由于缺经费,一些必要的资金难以及时到位,审判工作、检察工作有时一筹莫展。一些法院、检察院所需经费无法保障,多数基层县(区)财政仅能维持在“吃饭”的水平上。全国3133个基层人民法院,经费不足的占60%左右,其中大部分在中西部,特别是西部。如湖北有个基层法院,一位法官一年“人头费”才2400元,平均每个月200元。经费不足的情况,在青海、西藏等地区更为严重。8即便是东南沿海的一些省市,虽然整体较为富裕,但是一些贫困地区的地方财政也不容乐观。如广东省有一些基层司法机关人均工资不足800元。某地基层司法机关竟然出现有汽车,但买不起汽油的状况。一些基层司法机关电话打不通的情况很普遍,因为欠费,电话都被停掉了,一个法院、检察院只剩下院长、检察长办公室一部电话可以正常使用。因为没有经费,连基本运转都靠欠债支撑,被断水、断电是经常的事。据了解,有的院甚至连办公办案的纸张都是靠赊账来维持,在这种状况下,司法工作的开展就相对比较困难。

  此外,一些基层司法机关装备短缺,车辆陈旧,通讯工具配备不全,基础设施落后,没有办案用房和专业技术用房,等等。法院基本建设欠债情况严重,地方法院的“两庭”(审判法庭和基层法院的派出法庭)建设经费主要靠自筹。检察机关基础设施建设,尤其是办案用房和专业技术用房还有相当一部分缺乏和不达标,很难适应检察业务工作需要。加上有些地方财政特别吃紧,历年的基建款都没有还清,根本无法从事“两庭”、“两房”建设。有的法院、检察院甚至没有办公房,长期租房办公。如云南省维西县检察院,仍在一栋破旧的清朝建筑物里办公。9

  (二)工资不能按时足额发放,长期拖欠政策性津贴和补贴,干警福利待遇差,工作积极性受到严重影响

  从整个司法系统来看,由于法院、检察院经费来源于地方,受各地经济发展不平衡的影响,相当数量的法院、检察院特别是基层法院、检察院和老少边穷地区的法院、检察院,甚至不能按时、足额发放工资和相关津贴补贴,一些基层司法机关拖欠干警工资问题严重。法官、检察官经济困顿,生活清贫。有的县法院、检察院一年多发不出工资,有的派人到外地打工发工资。10一些法院、检察院干警的差旅费、医疗费长期得不到及时报销,严重影响了干警的工作信心和积极性。

  (三)司法经费分级负担,产生地方保护主义

  据《法制日报》报道,东北某地法院在经济审判中如涉及本地国有企业时,立案和判决执行都得经政府审批,公然违反宪法明文规定的“司法机关依法独立行使职权”原则。作为国家司法权组成部分的地方法院、检察院,之所以成了“地方的法院、检察院”,一个根本原因,就是法院、检察院的财政权被地方权力控制。11司法权是一种国家权力,必须在全国范围内统一行使。由同级财政保障司法机关经费,为地方保护主义的产生提供了条件,由于经费由同级财政负担,使司法机关与政府之间形成了一定意义上的利益共同体,产生了较为密切的联系,使司法机关难以保持其独立地位,影响执法活动的公正、统一和严肃性。经费完全仰仗地方财政,司法天平就难免向地方利益倾斜。司法的地方保护主义屡禁不止就不奇怪了。12

  目前,司法机关的人员工资、办案费、装备费、建设费等经费的取得,均由同级政府决定,加上必须自觉接受同级党委的领导,这样地方实际上完全掌握着法官、检察官的政治命运和司法机关的经济命脉。国家将地方各级司法机关置于地方政治、经济的网络中的体制设计,必然导致司法权力地方化,造成地方保护主义横行,即本质上的地方司法割据,结果是动摇了国家的立法和政策的执行,动摇了国家自身的中央集权和法制的统一。13为避免司法权受地方权力的干预,其中一个重要手段,就是在经费来源上,让司法机关彻底脱离地方财政的制约,法院才能够独立行使审判权,公正地实现其司法职能。同样,检察机关承担着维护国家法制统一的职能,也决定了检察机关经费不宜由地方政府直接负担。

  (四)司法官待遇低,易导致干警腐败行为的发生

  司法官贪赃枉法的一个重要原因就是待遇太低,有些地方甚至到了不足以保障最低生活标准的地步。有些干警对于收入低下感到心理不平衡,不惜以身试法,利用审判、检察职权吃、拿、卡、要,收取当事人的钱财,或挪用、截留当事人的诉讼标的款,有的甚至在办案中施以“钓鱼”行为,人为地让案件久拖不结,久拖不执,以从中捞取好处。在不少经济落后的基层司法机关,每个月几百元钱都难以保障。在这样的情况下,很多人是经不起诱惑的,基层一些司法官员受贿的案件,都是从几百元开始累计到5000元的。区区几百元钱,就把法律给出卖了,令人痛心。14

  (五)司法经费保障不力,影响司法官素质的提高

  法院、检察院经费保障不足,也使得司法官队伍素质的提高成为空话。在我国当前情况下,培训经费不足、低工资低待遇的实际状况,使司法官的专业化建设受到影响,有的司法官失去了提高自身素质的积极性,失去了抵御外界金钱诱惑的能力,以至贪赃枉法,走上犯罪道路。由于物质待遇捉襟见肘,司法干警生活质量长期处于低水平状态,经济负担沉重,心理压力加剧,没有财力和精力继续学习,业务水平难以得到提高。部分干警工作热情低落,宗旨意识淡漠,理想信念动摇。

  (六)“收支两条线”的规定,不能从根本上落实

  实行“收支两条线”的根本目的是从源头上预防和治理腐败。但在全国范围内,由于现行司法经费体制存在先天性缺陷,使得中央三令五申的“收支两条线”的规定缺乏保障机制,多年来难以真正落实,收支挂钩、以收定支现象在许多地方屡禁不止,难免导致一些司法机关受利益驱动,为钱办案、越权办案,滋生司法腐败,损害公正执法。即便是纳入了预算管理,也是名脱钩,暗挂钩。

  四、完善司法经费保障体制,奠定司法工作的经济基础

  司法经费保障体制改革是司法体制改革的一项重要内容。如前所述,在很多国家,全国各级司法机关的经费开支都是由中央财政负担,并以法律的形式确保司法机关的经费充足。我国应当把法院、检察院经费列入国家预算,直接由中央财政拨给,为法院、检察院独立司法提供物质保障。可以考虑通过调整中央与地方的税收分配比例,增加中央的收入,用于司法经费体制改革。从当前和长远角度出发,改革和完善司法经费保障体制可分为两步走:

  第一步,实行司法经费省级统筹,省级财政统一预算拨付,省级法院、检察院统一管理。最高人民法院、最高人民检察院的经费由中央财政负担,地方各级人民法院、检察院的经费则全部由省级财政负担。地方各级法院、检察院的经费由省级法院、检察院根据需要和财力可能,编制经费预算,由省级财政部门纳入省级财政预算之中,报省级国家权力机关审议批准后,由省级人民法院、检察院统一管理、使用。减少市、县两级司法机关对同级财政的依赖,逐步克服地方保护主义的影响,从制度上保障司法机关依法独立公正地行使司法权。实行司法经费省级统筹后,为减轻省级财政的压力,可以采取以下措施:一是中央财政进一步加大对司法机关专项转移支付力度,中央财政对贫困地区的办案经费、装备费和基建费给予特别补助。二是地、县两级财政按照一定比例向省级财政上缴财政收入。三是地方各级人民法院依法收取的诉讼费,司法机关办案中追缴的赃款等收入,统一由省级财政管理,统一补助基层司法机关办案费。

  第二步,中央财政统一预算拨付,最高司法机关统一管理。建议通过立法赋予审判机关、检察机关统一的财政控制权和物资调配权,实行司法经费财政单列。“司法经费省级统筹”不是司法经费保障体制改革的最终目标。今后一个时期,根据司法机关的性质和履行职责的要求,司法机关经费体制改革伴随着国家财政体制的改革,应实行司法经费财政单列,经费由中央财政负担,由最高人民法院、最高人民检察院根据全国各级审判机关、检察机关的实际需要拟制财政预算,①由全国人大审议、批准司法机关年度预算计划,从中央财政统一拨归最高人民法院、最高人民检察院,由最高人民法院、最高人民检察院下拨和监督使用,以充分保证办公办案的需要,防止司法工作受地方经济利益和财政状况的限制,防止司法机关在经费问题上受制于地方的弊端。

  目前,司法经费由中央财政统筹是可行的。改革开放以来,我国的综合国力不断提升,特别是国家实行分税制改革后,中央财力增长迅速,中央宏观调控能力增强。全国法院、检察院系统员工50万人,在国家机关公职人员队伍中所占的比重并不大,其全部经费支出占中央财政支出的比例并不高。以2002年为例,全国法院系统支出约176亿元,其中财政拨款78亿元,从诉讼费收入中补充98亿元。如果全国法院系统的诉讼费用收入全部上缴中央财政后,中央财政对法院系统全年的拨款只有78亿元,约占中央财政转移地方支出的1%(2002年中央转移地方财政支出为7362亿元)。检察系统的经费支出低于法院系统,以2006年为例,检察系统全年支出160亿元左右,占2006年全国财政收入39343.62亿元的0.40%。中央财政只要付出不大的代价,就可以为人民法院、检察院创造良好的执法环境,从完善我国的司法制度来说,这点代价是值得的,产生的社会效益是无法估量的。15

  改革法院、检察院经费管理体制的问题涉及到现行的法律法规、国家行政管理体制和财政管理体制等一系列因素,尤其是涉及我国司法体制的改革和完善,因此需要统筹考虑各方面的因素,最终建立起适合我国国情和法制建设实际需要的经费保障体制。

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  15 陈忠友,刘珉呈.人民法院经费保障体制改革初探EB/OL.天涯法律网,2006-3-13.

  编辑:李和仁 喻建立



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