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铁路检察机关专门化和属地化的比较研究

  

  

  2004年12月,中央司法体制改革领导小组提出了“关于司法体制和工作机制改革的初步意见”。这是中央有关司法改革的第一个系统的、纲领性文件。文件提出,要改革现行铁路、交通、民航等部门、企业管理“公检法”的体制,将其纳入国家司法管理体系。所谓铁路检察机关的“专门化”和“属地化”,就是指将铁路检察机关纳入国家司法管理体系的两种不同模式。

  一、铁路检察机关的历史回顾和现状分析

  铁路检察机关发展的第一阶段:我国铁路检察机关始建于1954年,旋即于1957年9月撤销。建国初期,国家的各项政治法律制度都处于创建之中,专门铁路检察制度更是一个雏形,不可能达到完善。但是,作为一项在全国范围实行的国家制度,专门铁路检察制度转瞬之间即淡出历史舞台,决非制度设计本身存在致命的缺陷,或者是在推行这一制度的过程中遇到了不可克服的障碍,而是特定社会历史条件下的一种非常变故。

  铁路检察机关发展的第二阶段:党的十一届三中全会召开,在全党和全国范围内提出拨乱反正的政治任务,历史出现了新的转机。1980年,筹建三级铁路检察机关,1982年 5月1日正式办案。然而,1983年9月,六届全国人大常委会对人民检察院组织法关于专门人民检察院的表述进行了修改。

  铁路检察机关发展的第三阶段:1987年5月,撤销全国铁路运输检察院,各铁路运输检察分院、铁路运输检察院以归于地方省级检察院和所属铁路局双重管理的形式被保留下来。

  从不同时期铁路检察机关的机构设置来看,铁路检察机关在其发展的第一、二阶段,实行的是自成体系和三级垂直管理的领导体制,走的是专门化发展道路;在其发展的第三阶段,由于全国铁路运输检察院被撤销,原来独立的体系和垂直管理的领导体制被打乱,各铁路运输检察分院被冠以所在省级检察院之名,同时接受所在省省级检察院和所属铁路局的双重领导,选择的是属地化发展方向。在实践中,由于铁路检察机关存在依附于各铁路局、铁路分局的一面,形成了各自为政、各自为战的格局,不利于公正执法、严格执法和法律监督职责的履行。于是,本来是因为体制不顺带来的问题,却又成为对铁路检察机关提出责难的理由。有人甚至因所谓“企业办政法”而提出要取消专门铁路检察机关。

  必须明确,在铁路领域设置检察机关和“企业办政法”,这是两个完全不同的概念。后者所反对的,乃是铁路检察机关现有领导体制和有关人财物的保障机制。理论上,检察机关代表国家行使权力,不因设立在地方或其他专门领域而有所改变。近几年来,中央致力于解决地方司法机关“吃皇粮”的问题和在司法领域克服地方保护主义,其理论根据也正在于此。

  二、铁路检察机关专门化和属地化的比较研究

  一铁路检察机关的专门化

  铁路检察机关的专门化,是指在铁路专门领域设立专门的检察机关,三级机构自成体系,实行自上而下的垂直领导。

  所谓“专门化”,就是要突出并体现“专”。第一,专门性质。即它不同于地方检察机关,不对地方人大负责和报告工作,而是下级通过上级,最终通过最高检察机关向全国人大负责并报告工作。第二,专门工作领域。其案件管辖以点和线为主,具有异地或跨地域办案的特点,打破了常规情形下按行政区划划分的地域管辖界限。第三,自成体系。一是按照法律规定,专门人民检察院和地方各级人民检察院构成两个相对独立的平行体系。二是由于铁路检察机关是在全国范围内设置,同时又打破了地域界限,因此,所谓“自成体系”,在某种意义上就是指上下级之间垂直领导的关系。三是“自成体系”意味着三级设置。否则,专门人民检察院和地方各级人民检察院两个体系之间就会出现在审判管辖上的交叉,从而背离设立两个独立平行的体系的初衷。

  1.设立专门化铁路检察机关的必要性。

  第一,铁路运输所具有的跨地域流动的特点和实行高度集中、统一指挥、全国联动的领导体制、工作机制,以及其在市场经济条件下全国统一大市场的形成和发展中的地位和作用,决定了在铁路专门领域的司法活动,必须打破地域界限和克服地方保护主义。专门铁路检察机关顺应了这种时势的需要。

  第二,由于铁路运输点多线长,铁路运输生产布局及管理体制与行政区域不相对应,兼之铁路运输的公众性、安全性、流动性、封闭性特点非常突出,因此,对确定案件的定罪量刑标准和案件管辖,以及旅客列车上发生刑事案件的侦查取证和案件交接,危及铁路行车安全案件的检验、鉴定等,都必须立足于把铁路作为一个独立的司法单元,作出统一的、专门的规定。迄今为止,最高人民法院、最高人民检察院、公安部及其有关业务部门,已先后就旅客列车上发生的刑事案件管辖等问题作出了若干专门性规定,但远远不能适应司法实践的需要。

  第三,目前,铁路公安机关正在纳入国家司法管理体系,其立足点,仍然是考虑以专门机关的形式为原部门或企业服务。如果铁路检察机关不实行专门化,那么,在铁路领域,针对伪造和倒卖车票、破坏铁路运输工具、器材危及行车安全等专门性犯罪的打击和整治行动,将会因为条块之间的矛盾和缺乏有效的配合而很难统一和协调起来,甚至根本无法进行。

  第四,铁路公安机关专门设置以后,作为一支不可忽视的刑事侦查力量,对其立案和侦查活动实施有效监督,将是法律监督机关的一项重要职责。如果由地方检察机关对专门铁路公安机关跨地域的刑事执法活动履行法律监督职责,显然是势所不能、力所不逮的,而且,还会在公检机关之间、不同地方检察机关之间产生执法上的摩擦和混乱。

  第五,经过近三十年的发展,铁路检察机关现有70多个分院、基层院和3400余名干警,已成为全国检察队伍中的一支重要力量。维护这支队伍的稳定,最大限度地利用和发挥这支专门检察队伍的作用,防止专门领域检察人才资源的流失,也是十分必要的。

  2.设立专门化铁路检察机关的可行性。

  在我国,设立专门化的铁路检察机关,是完全可行的。一是就我国铁路检察机关未来专门化的发展而言,主要是一个不断发展完善的过程,不需要再经历一个从无到有的阶段。近三十年的铁路检察实践,已经为我们提供了相当丰富的、可资借鉴的经验和教训。二是检察院组织法规定专门检察院的设置、组织和职权由全国人大常委会另行规定,从而为专门铁路检察机关的设立提供了法律依据,预置了发展空间。三是以现有铁路检察机关两级相对独立的组织体系和框架为基础,根据时代发展和司法改革的要求,将其从铁路企业管理体制中分离出来,加以调整和完善,应是一种涉及面窄、成本低、震动小、可操作性强的改革方案。

  二铁路检察机关的属地化

  铁路检察机关的属地化,是指保留一级或两级铁路检察机关,在铁路专门领域开展检察业务工作,但归于地方检察院领导。在现行双重管理体制下,铁路检察机关因其对铁路企业的依附关系,还没有真正实现属地化,因而只是一种过渡期的折中解决办法。

  有人主张把铁路领域的检察职能和职责完全交由地方检察院来行使可以说是第三种模式。但是,这种简单的取消或者撤销铁路检察机关的做法,既不符合我国发展社会主义市场经济的时代要求,也不符合中央司法改革领导小组提出的指导改革初步意见,因而是不可行的。

  铁路检察机关属地化,其有利的方面表现为二点:一是通过属地化,可以实现改革现行铁路企业管理“公检法”的体制,将其纳入国家司法管理体系的目的。二是以现有两级铁路检察体制为基础,或者是仅保留基层铁路运输检察院,不必大动干戈,就可以实现与铁路企业的脱离和属地化。

  然而,铁路检察机关属地化所带来的弊端,却表现在多方面:第一,不适应我国加快铁路发展战略和铁路改革、生产布局调整的要求。第二,不利于在铁路专门领域的司法活动打破地域界限,克服地方保护主义。第三,属地化恰恰违背了铁路领域案件管辖跨地域的特点,不利于开展铁路检察业务,也不便于实现上级检察机关对铁路检察业务的管理和领导,各种混乱现象及因跨地域引起的争议事件将层出不穷。第四,铁路公安机关的执法活动将不能得到有效的法律监督,不利于铁路专门领域内的打击犯罪和保障人权工作。第五,破坏铁路作为一个独立的司法单元的整体性,不利于统一和规范执法。我国地域广大,差异也大,如同样是在旅客列车上犯罪,交甲地处理就可能定罪,交乙地处理就可能不定罪。第六,由于各个地方在经济、社会发展上实际存在着的不平衡,属地化将导致在机构设置、经费保障和干警的工资、奖金、劳保福利等方面出现较大差异,成为一种新的不安定因素。

  三、结 论

  在西方发达国家,伴随着经济的快速增长,都普遍经历了一个铁路建设的高潮期。我国“国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要”提出要加快发展铁路运输,充分发挥铁路作为国家重要的基础设施、国民经济的大动脉、大众化的交通工具在我国全面建设小康社会和推进工业化、城镇化、市场化过程中的特殊地位和作用。铁路由此确定了跨越式发展总体目标,改革力度加大、市场化进程加快,出现了前所未有的大发展局面。因此,正确把握铁路的定位,推动铁路的跨越式发展,维护铁路的稳定和安全生产运输,就成为铁路检察机关确定改革方向和选择具体发展模式的第一个先决条件,也是正确处理改革、发展和稳定的关系,把需要和可能统一起来的关键点。

  在此基础上,探索符合法律监督工作特点的铁路检察工作新体制,推进铁路检察体制在我国现行法律框架下的改革和完善,还必须考虑到依法治国的要求,即以宪法和法律为依据,完善党和人大对专门铁路检察机关的领导和监督,体现和遵循专门领域司法活动的客观规律,符合司法改革的总体目标,有助于提升铁路检察机关在铁路专门领域的法律监督能力,防止法律监督出现空白和法律监督不到位;考虑到如何有利于维护铁路和铁路检察干部队伍的稳定,避免造成大的震动和混乱。

  客观地说,无论铁路检察机关的改革采用“专门化”或“属地化”哪种模式,在世界上都不乏成功的例子。但是,联系我国国情,不同模式之间还是存在优劣之分的。设立铁路专门检察机关,符合当今中国国情,有利于保障在铁路专门领域进而在全社会实现公平和正义,有利于提高检察机关在专门领域的法律监督能力,因而是一种相对合理的选择。

  四、需要澄清的几个问题

  一铁路公检法机关的对应设置问题

  铁路检察机关的专门化,是与铁路公安机关的专门化相联系和相对应的。否则,铁路领域的打击犯罪和保障人权工作,将会因为条块之间的矛盾而很难统一和协调起来;铁路公安机关的刑事执法活动亦将得不到有效监督。

  由于审判具有“坐堂办案”的特点,人民法院跨地域管辖不会带来太多不便。实践中,人民检察院的设置也并不总是与人民法院相对应的,因此,人民法院既可以依铁路公检机关而对应设置,也可以不对应设置,或者是不完全对应设置。

  二铁路检察机关的专门化与办案数量之间的关系问题

  铁路检察机关的专门化与办案数量之间没有必然的联系。专门检察机关的设置,取决于特殊社会历史条件下的特殊需要,而与办案数量的多少无关。即使就办案数量而言,以2004年为例,两级铁路检察院与全国各省三级地方检察院比较,大体排于第25位。

  三在其他运输领域设立专门检察机关的问题

  铁路与公路、民航、水运等同属运输领域,在我国国民经济和社会发展中都居于十分重要的地位。但是,其间又各有不同。一是铁路具有运输量大、快捷、安全和点多线长、跨地域、覆盖面广、辐射力强的特点,是其他运输方式所无法比拟和替代的。二是铁路是国家调节国民经济发展的重要手段。国家对铁路实行集中统一管理,关系国计民生的重要物资都通过铁路运输,铁路的不稳定必将波及全国。三是因为铁路专业性、技术性强,对安全性的要求高,在查处铁路领域的犯罪中,需要具备相关专业知识和经验。四是由于铁路领域人员、货物和物资集中,刑事犯罪多发;权力集中则导致职务犯罪多发。相比较而言,公路、水运的地域性较强,不具有铁路点多线长、跨地域、覆盖面广、辐射力强的特点;民航的特点是点对点,加上管理严格,各方面的问题也不突出。因此,根据各自的特点,将铁路与公路、民航、水运等运输部门区别开来很有必要。

  编辑:倪爱静



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