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基层检察机关强化民事执行监督的基本路径
  │肖建雄 刘润发

  由于修改后民诉法对民事执行活动实行法律监督的规定过于原则,检察机关如何切实履行好法律赋予的民事执行监督职责,仍然是一个亟须解决的实践难题。笔者以湖南省泸溪县检察院探索民事执行监督工作为分析样本,通过召开座谈会、走访调查等方式,比较全面地掌握了泸溪县院开展民事执行监督工作的运行情况、经验做法及其存在的主要问题和原因,提出了基层检察机关强化民事执行监督的对策建议。

  一、泸溪县人民检察院探索民事执行监督工作的经验做法

  (一)转变执法理念,提升民事执行监督能力和水平

  该院及时转观念,调思路,着力克服“重刑轻民”的传统执法思想,主动适应民事执行监督工作新常态。一是高度重视。该院高度重视民事检察工作,要求全院干警进一步增强对民事执行监督工作重要性的深刻认识,强调把执行监督工作摆在民事检察工作的重中之重,多次与县法院召开党组联席会议,重点就民事执行监督的范围、方式、措施、程序等达成共识。同时,不定期选派人员赴外地学习民事执行监督经验。二是加强对上请示汇报。积极向州院、省院民行检察部门请示汇报,主动邀请上级检察机关民行检察业务专家来院授课或现场指导案件办理,切实加强对办案干警的业务指导。三是配强检察专业人才。该院选派一名经验丰富、具有开拓精神的办案能手担任民行科科长,配备两名专业对口的研究生充实民行办案力量,有效整合了司法资源。

  (二)找准监督工作切入点,提升民事执行监督实效

  该院将上级检察机关交办,党政、人大、政协转办,涉及上访、群访或其他群众反映强烈、社会影响大以及新闻媒体网络舆情关注的案件作为民事执行监督的重点。找准民事执行监督关键环节,对于执行活动中存在的怠于执行行为,督促法院加大执行力度;对于法院拖延执行、超期执行、执行不力等情况,采取不同措施予以监督;对于法院在执行过程中应该采取强制措施而未采取、不应该采取强制措施而采取、应恢复执行而未恢复等不当执行行为及程序中的瑕疵,及时予以纠正,促进法院执行行为规范化。

  (三)建立动态监督跟踪机制,优化执行监督法治环境

  该院建立民事执行监督审查机制,对法院民事执行案件收案明细台账、实际执结台账、每月执行监督情况台账等实施动态监督;建立民事执行监督受理审查机制,对民事执行申诉案件的管辖、审查及审查终结等环节实行跟踪监督。要求承办人严格按照检察机关统一业务应用系统规定的要求受理、调卷、复核、调查取证、询问当事人及承办法官、综合审查、作出监督决定,做到法律文书规范齐备,确保案件如期结案。同时,要求承办人审慎行使调查核实权,重点加强对民事执行不作为和执行实施违法行为的监督,确保双方当事人的合法权益。

  (四)加强监督工作协调机制,提升民事执行监督整体合力

  一是积极争取人大、政协对民事执行监督的理解和支持。通过向人大常委会专题汇报民事行政检察工作,邀请人大代表、政协委员到院调研指导民事行政检察工作。二是深化检务公开。以贯彻实施修改后民事诉讼法为契机,结合检察工作实际,加大新增职能的宣传力度,告知当事人知悉相关权利义务,畅通申诉救济渠道,让群众知晓申请民事执行监督的途径、方式、措施和程序以及应当提交的申请材料,让民事执行监督权在阳光下运行。三是健全检察机关与法院的沟通协调机制。该院与县法院会签《关于开展民事行政执行活动法律监督工作的若干意见(试行)》,强调监督与配合的原则,明确规范民事执行监督工作的范围、方式、程序;随后与县司法局联合会签《关于加强开展公益诉讼工作协作配合的意见》,重点就涉及国家、集体、弱势群体合法利益受损以及民事审判、民事执行监督线索移送等问题达成一致意见。

  二、当前民事执行监督工作存在的主要问题及原因

  (一)民事执行监督案源少,案件受理总数不多

  案源匮乏仍是制约民事执行监督工作的一大瓶颈。当事人申请监督以及检察机关依职权发现监督的执行案件少,案源渠道不够畅通。目前,当事人告状难、案外人申诉难、法院执行难与基层检察院案源匮乏的情况还不同程度上的存在。由于宣传不到位、公民维权意识不强等原因,广大群众还不十分了解检察机关有权对民事执行活动实行法律监督。

  (二)民事执行监督方式单一,监督手段尚未用尽

  检察建议是民事执行监督的最主要方式,但由于这种方式缺乏强有力的刚性措施,监督的效果有时不尽理想。虽然法律规定检察机关享有调查核实权,但这种权力未能用足用透。检察机关对执行人员的违法违规执行行为也存在发现难、查处难的问题。个别涉及法院执行审查违法、执行实施违法的监督案件仍是民事执行监督的一个“盲区”。

  (三)执行监督人员素质和监督能力有待提高

  目前,基层检察机关普遍存在人员配备少,专门人才贮备不足,一些基层民行部门人员老化,有的还是“一人部门”或者“养老部门”,无法适应新形势下民事执行监督工作的发展需要。不少年轻办案干警面临经验不足等问题。部分检察人员对民事执行监督缺乏主动性和创新性,仍存在坐堂办案和就案办案的思想,对部分违法执行行为不敢监督、不善监督、敷衍监督。

  (四)民事执行监督规定过于原则、操作性不强

  修改后民事诉讼法虽然明确规定人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督,但在具体适用上对民事执行监督的对象、范围、方式、程序、效力等问题均却缺乏具体规定。部分地区的民事执行监督工作仍处于粗放型状态。“两高”暂无联合出台有关民事执行监督的规范性指导意见或实施细则,在某种程度上导致民事执行监督法律适用认识分歧较大,导致监督乏力。

  (五)民事执行监督配套措施亟待加强

  一方面,由于执法质量考评机制不合理,一些基层院为应付考评,存在片面追求民事执行监督办案数的现象。有的未经必要的调查核实,随意向法院出具检察建议书,导致检察建议内容空泛、权威性不够。另一方面,民事执行监督案件管理规范化程度不高。目前的民事执行监督案件主要按照检察机关统一业务应用系统规定的要求和程序办理,但该应用软件只是一个案件考核系统内部的业务指引,缺乏对执行监督案件自身特点的准确把握,相应的监督程序还不够健全。

  三、基层检察机关强化民事执行监督的基本路径

  (一)拓宽民事执行监督范围

  民事执行监督范围覆盖民事执行权涉及的全部范围,应当包括民事执行裁判权和民事执行实施权。当务之急要明确民事执行监督的范围,将法院行使执行权的违法行为作为监督范围,列举执行审查违法、执行实施违法、执行不作为三类情形,区分对事监督与对人监督,明确不同构成要件,既要对执行违法情形进行监督,又要对执行违法情形背后可能存在执行人员的违法行为进行监督。对于由被执行人执行不能或阻碍执行、协助执行人不予配合其他社会问题引起的执行难问题,应由当事人自行承担诉讼风险或者通过其他救济途径予以解决。在法院执行权用尽后仍不能消除执行障碍的,检察机关可向有关部门移送违法犯罪线索或者启动相应的监督程序。同时,要找准民事执行监督工作重点,实行由以对事监督为主转向以对事监督和对人监督并重,将部分个案监督转向类案监督,实行由监督怠于履职案件及轻微违法案件逐步转向对查封、扣押、冻结、拍卖等其他涉及严重程序违法、实体性违法的民事执行案件的监督。

  (二)规范民事执行监督启动方式

  当事人申请监督要遵循“程序自足性解决优先”原则,先穷尽法院内部权利救济途径。这既是对民事执行权的尊重,也是对另一方当事人合法权益的保障。同时,要赋予检察机关对特定执行案件可以依职权启动执行监督的权力。主要包括:双方当事人恶意串通,利用自由处分权损害国家利益和社会公共利益的案件;审判人员、执行人员因贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等行为被依法定罪处罚,当事人合法利益受到影响且当事人未能提起申请的;依照有关规定需要由检察机关跟踪监督的情形。

  (三)细化民事执行监督适用方式

  一要完善检察建议监督方式。着重围绕检察建议在决定、制发、报备、跟踪反馈等环节出现的问题,制定相应措施或建立相应工作机制,探索建立事前风险评估机制,及时规避检察建议不被接受的风险,探索重大疑难复杂监督案件事前报请检察委员会。对于超出常见的八类监督范围的重大疑难案件,要及时报请上级检察院备案。针对法院在收到检察建议后,未及时回复或虽已回复但未纠正违法情形,且没有合法理由的,应及时层报上级检察院,提请上级检察院跟踪监督,确保监督实效。

  二要完善和规范纠正违法通知、建议更换办案人和移送违法犯罪线索监督方式。在民事执行过程中,法院及其执行人员违法情形严重,可能造成严重后果的,或者存在经检察院口头纠正仍置之不理等严重妨碍民事执行监督权行使、损害公共利益情形的,检察机关应当发出纠正违法通知书,责令法院限期纠正。执行法官的行为确有严重违法涉嫌渎职行为的,应要求法院更换执行人员,必要时向有权机关移送违法线索,建议追究相应的责任。执行法官涉嫌徇私枉法、贪污受贿、滥用职权等涉嫌职务犯罪的,应当由自侦部门立案侦查。

  三要稳步探索慎重适用抗诉监督方式。现行法律没有对抗诉这一监督方式适用于民事执行监督作出明确规定。但从司法改革的要求来看,这种监督方式具有很强的刚性特征,应是民事执行监督最直接、最有效的监督方式。此外,现场监督、检察公函、要求说明理由通知书、检察监督告知函,虽非严格意义上的执行监督方式,但本质上属于以监督为目的的质询和沟通,可以探索推广。

  (四)完善民事执行监督保障措施

  一要建立民事执行案件信息公开制度。法院在立案时必须告知当事人有向检察机关申请监督民事执行的权利;法院立案后应告知同级检察机关涉及依职权启动监督案件的基本案情并移送相关法律文书,便于检察机关跟踪监督。

  二要建立法检机关民事执行案件信息共享机制。检察机关可以随时查阅民事案件执行进展,及时掌握民事案件执行动态以及民事执行活动是否存在违法情形等。

  三要规范民事执行监督救济措施。法律应当明确规定除特殊情况外,法院应在检察机关提出申请后三日内安排调卷事宜;调查取证应以行使监督职能为必要,限于法院的民事执行活动,不得借调查权损害当事人合法利益;针对重大疑难监督案件,可以探索召集有关人员听证查明事实,派员列席法院执行合议等工作机制,参与讨论、分析、发表意见以及对合议过程进行监督。

  四要明确法院及当事人的权力或权利救济措施。通过建立健全法院复议复核程序、由第三方举行听证程序等方式监督民事执行监督权的正当行使。

  (更多内容详见2015年《人民检察》第10期



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