正义网 网站检索 设为首页
专稿 | 专题 | 法学专论 | 实务研究 | 疑案精解 | 检察长论坛 | 经验交流 | 司法改革探索 | 前沿动态 | 法律解释评析
  首页>>经验交流
完善检察建议制发的对策分析
  │何明田 魏茂华 芝春燕

  检察建议是检察机关在履行检察监督职责、参与社会治理创新时,广泛使用的一种重要监督方式,它为规范司法行为、维护司法公正发挥了重要的作用。但在司法实践中,检察建议的制作与适用存在诸多问题。笔者结合甘肃省白银市两级检察院2012年至2014检察建议的制作、适用情况,对相关进行了专项调查研究,并对检察建议工作的完善提出几点思考。

  一、检察建议制发的情况分析

  (一)检察建议制发的基本情况

  经统计,2012年至2014年,白银市两级院共制发检察建议1068件。其中,2012252件,2013366件,2014450件。主要呈现以下特点:

  一是从制发部门上看,主要集中在民事行政检察部门、刑事执行检察部门和职务犯罪预防部门,而其他部门如公诉、反贪等,虽然有制发的情况,但数量较少。

  二是从建议类型上看,纠正违法检察建议居多,占总数的71.7%;工作检察建议次之;再审检察建议占10.5%

  三是从发往对象上看,主要以民事行政检察部门发往法院的居多,占51.1%;其次是职务犯罪预防部门发往行政机关的,占23.3%;再次是刑事执行检察部门发往公安、监狱的占13.9%。采纳情况也不尽相同。

  (二)检察建议制发中存在的问题

  白银全市两级检察院在运用检察建议的过程中,主要存在以下几个问题:

  1.制发适用不平衡。检察建议多为民事行政检察部门、刑事执行检察部门和职务犯罪预防部门所制发和运用,其他业务部门很少涉及。主要是省检察院《绩效考评办法》对这几个部门设置了检察建议的考评指标,属于加分项。相应地,考核指标没有涉及的部门则能不发就不发,并不拘泥于检察建议这一种方式,反而更喜欢选择相对快捷、方便的其他方式来加强监督。

  2.发往对象不平衡。检察建议发往司法机关的较多,发往行政机关和企事业单位的较少。一方面是因为检察机关与司法机关联系较为紧密,能够互相达成谅解,往往大部分有采纳回复。另一方面是因为检察机关内部除了职务犯罪预防部门以外,其他部门与行政机关、企事业单位有业务联系的比较少,相关业务部门也缺少跟踪监督的意识与机制。

  3.制发类型不平衡。总体而言,检察建议中,纠正违法的检察建议较多,工作类型检察建议和再审检察建议较少。一方面,纠正违法检察建议大多发往司法机关,采纳率较高,而工作类型检察建议主要发往行政机关和企事业单位,采纳率较低。另一方面,再审检察建议刚被写入修订后的民事诉讼法,与抗诉拥有同等的法律地位,刚性较强。同时发出再审检察建议必须经过检委会讨论通过,所以不论是检察机关制发再审检察建议,还是审判机关启动再审的程序和要求都比较严格、慎重。因此,再审检察建议的制发相对较少,采纳率也较低。

  (三)白银市两级检察院制发检察建议的主要做法

  1.立足监督不动摇。全市两级院在制发检察建议时,始终立足法律监督职能,针对在执法办案中发现的新情况、新问题等,有针对性地发出个案建议、类案建议、综合建议,充分体现检察建议的预警预示、堵漏建制、促进管理等多种功能。重点结合执法办案,关注审判程序、行政管理、社会管理等体制、机制和制度上存在的问题和不足,通过检察建议提出整改意见和建议,促进社会各要素在法治轨道内有序运行。并适时与被建议单位沟通,针对建议是否符合实际、建议措施是否适当等方面征求意见。同时通过回访,针对被建议单位的实际需要,采取法制讲座、警示宣传、帮助建章立制等形式,延伸办案工作、巩固建议成果、建立长效机制。

  2.聚焦工作促转型。制发的针对民生、经济发展等社会管理运行中出现的重大问题的检察建议得到了行政管理部门的认可。比如在“两联系、两促进”“保民生、促三农”等专项行动中,全市两级检察机关的职务犯罪预防部门,针对白银市涉农职务犯罪频发、涉案金额越来越大、涉案领域越来越广的特点,采用检察建议的方式督促涉农部门落实支农惠农富农政策、推动顺利实施涉农项目,起到了积极的作用。

  3.着力类案建议显实效。单纯就个案提出的检察建议,所针对的问题主要是个别的、局部的,建议的内容也难以触及问题的根本。为此,全市两级院注重对同类型案件的分析研究,以办案中发现的影响社会和谐稳定、容易滋生犯罪、带有普遍性、倾向性的一类问题作为切入点,探索提出类案监督的做法。如在办理医务人员利用处方信息牟利的系列案件时,在向发案医院发出整改的检察建议之后,针对这一特殊问题,在进行全面综合分析的基础上,再向卫生部门发出了指出问题、剖析原因、提出对策的检察建议,推动医院主管部门在卫生领域开展了专项治理整顿,收效良好。这种类案建议能够提升法律监督层次、拓展法律监督范围,可以取得事半功倍的成效。

  二、检察建议在制发过程中遇到的困难

  (一)法律依据不足、力度不强

  检察建议在监督职能作用发挥中更多地表现为一种柔性行为,缺乏法定的强制执行力。这就导致检察建议具有一定的局限性,表现为法律依据不足、规范性不强。民事诉讼法规定了再审检察建议的法律地位,行政诉讼法规定了纠正违法检察建议的法律地位,而刑事诉讼法、检察官法等只原则性的规定了检察建议。对检察建议的方式方法、程序内容、效力回复等问题缺乏基本规定,缺乏广泛适用和执行的效力。这就是检察建议很难起到法律约束力、力度不强的原因之一。

  (二)措施不得力、效果不理想

  在实践中,由于检察建议的制作、审批、衔接等制度不完善,造成检察建议不够规范、内容空泛、说服力不强、被采纳率不高。在操作层面,主要存在以下问题:

  (1)管理不规范。在实际操作中,对检察建议没有切实做到统一编号、统一保管、专人负责、留底存档等的管理要求,而是各个部门按照各自的职能和工作需要制作检察建议。一般是由案件承办人或者内勤草拟、部门负责人审核、主管领导签发。结果存在多头制发、文号混乱、重复多发,内容要么千篇一律,要么空泛无物,建议可操作性不强、针对性不够,导致被建议者无所适从。

  (2)回访不及时。根据规定,人民检察院应当及时了解和掌握被建议单位对检察建议的采纳落实情况,必要时可以回访。被建议单位对检察建议没有正当理由不予采纳的,人民检察院可以向其上级主管机关反映有关情况。但是在实践中,有的缺乏有效的跟踪回访制度或者尚未建立健全检察建议跟踪回访制度,往往是一发了之或接函了之。大多数被建议单位对待检察建议的态度是写一篇回复函,表明已经或将会整改落实等。至于是否按建议要求进行整改、如何整改落实、整改效果如何等均未告知,检察机关也不过多地追究到底建议的成效如何。

  (3)操作性不强。可操作性不强是检察建议得不到相关单位重视的最主要原因,主要表现为以下几种情况,有的检察建议对问题的把握不够准确、叙述过于简单、分析不够透彻、缺乏说服力、针对性不强;有的过于注重表明问题,缺乏原因和措施的概括分析;有的未说明建议的法律依据,理由阐述不充分;有的虽然能够找准问题,说理也比较透彻,但整改措施缺乏新意,套话较多,没有实质性内容,或者有的整改措施没有可行性;有的为了完成绩效考核,过于重视数量、轻视质量,导致检察建议制发多、回复少,甚至出现自己写好回复函找被建议单门盖章的情况。①

  三、完善检察建议的几点思考

  (一)明确法律地位

  检察建议适用中出现的问题,从根本上说是缺少法律依据。因此,完善立法、明确法律地位,尤其是赋予检察建议一定强制力和拘束力至关重要。在内容上可以由以下要素组成:适用主体、适用范围、适用程序、建议内容、救济渠道。其中适用主体是指发出机关和接受机关,适用范围可采取否定性立法模式予以排除,救济措施可以在被建议单位无正当理由拒绝履行职责时,通过相应措施保证检察建议的强制力。与此同时,也有必要对检察建议权进行相应的制约,赋予被建议单位向检察机关提出异议的权利等。

  (二)健全管理制度

  检察建议的质量高低取决于程序是否合法规范、内容是否客观真实、管理是否严格细致。可以从以下几个方面加强管理:一是统一发送主体,明确规定检察建议必须以检察院的名义统一制作、发布、适用。二是明确检察建议的内容,检察建议的内容应该包括问题的来源或提出建议的起因,应当消除的隐患及违法现象,治理防范的具体意见,提出建议所依据的事实和法律、法规及有关规定,被建议单位书面回复落实情况的期限等其他建议事项。三是规范审批程序。先由办案人员制作检察建议书,部门会议讨论后,部门负责人初步审核,报送分管检察长审核把关;对需要提交院检委会研究决定的案件,报检察长批示后,及时由检委会研究讨论决定。起草制发采取统一编号、分类管理、保存备查、专人负责,以保证检察建议的严肃性。

  (三)树立监督权威

  要真正树立检察建议的监督权威,还须要做到以下几点:一是重新认识检察建议在履行法律监督职能中所不可替代的作用。纠正认识偏差,坚决杜绝为了应付绩效考核而一味地追求数量、无视质量、自我降格的做法。二是充分运用检察建议,以灵活多变方式全方位、多角度、立体式地提高法律监督水平、树立监督权威。学会将检察建议与其他法律监督手段相衔接,合理合法运用检察建议。

  (四)回访督促落实

  切实建立健全回访督促制度。通过回访,了解检察建议的制发情况、采纳情况、整改情况等,是否需要采取其他措施、是否追究相关人的责任、检察建议是否妥当、是否需要协调帮助被建议单位等。

  ①参见刘铁流:《检察建议实施情况调研》,载《人民检察》2011年第2期。



本刊编辑委员会
                                                     
本刊编辑委员会

主任
胡泽君

副主任
李雪慧 钱舫

委员(以姓氏笔划为序)
万  春 于洪滨 马海滨 王光辉
王守安 王松苗  王洪祥 尹伊君
许山松 孙忠诚 阮丹生 李  晓
时振祥 宋寒松 张红生 张志杰
陈国庆 郑新俭 赵志刚 胡卫列
宫  鸣 袁其国 徐向春 徐进辉
徐建波 郭兴旺 黄  河 鲜铁可

主编
徐建波

副主编 
庄永廉

编辑部副主任
李和仁

主编助理
罗  欣  王  渊 

编辑 
倪爱静  喻建立  金园园
程 岩   许 珊   杨  赞 
田  野  常  锋  刘传稿

美术编辑
郭晓力 朱庆晨

发行
 彭金海  
 
杂志目录 更多>>
·《人民检察》2016年第18期目录
·《人民检察》2016年第17期目录
·《人民检察》2016年第16期目录
·《人民检察》2016年第15期目录
·《人民检察》2016年第14期目录
·《人民检察》2016年第12、13期目录
·《人民检察》2016年第11期目录
·《人民检察》2016年第10期目录
订阅办法

      银行汇款
户名
:人民检察杂志社
开户银行:工行北京市分行永定路支行
账号:0200004909200061142
      
   邮局汇款(商务汇款)
收款人
:人民检察杂志社
商户号:111320270
联系人:彭金海  李洪坤
电 话:(010)68630108
传 真:(010)68630217
定 价:全年24期,每期12元
全年定价288元(含邮费)

      投稿方法
社址
:北京市石景山区香山南路111号

邮政编码:100144
电话:(010)68637957 
  68639018(编辑部)
(010)68630108(发行)
(010)68639708(广告)
电子邮箱rmjc@jcrb.com
         rmjcbjb@126.com

印记2.jpg
关于我们  联系我们  编辑风采
人民检察网版权所有 京ICP备16024733号