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涉检风险研判信息化平台建设的实践探索

    【关键词】检察机关 风险管理 信息化

    【摘 要】通过风险识别、评估、预警、处置、分析等程序,加强对检察机关潜在的办案质量风险、执法风险、检察形象风险以及社会稳定风险的管理,对于检察机关服务经济社会发展、维护社会和谐稳定、提高执法公信力、健全内控机制、推动管理科学化等方面都具有重要意义。因此,探索建立风险研判信息化平台,需要以风险管理学和检察管理学为理论基础,采取实证分析与理论研究相结合的研究方式,对检察机关建立行之有效的风险管理机制进行深入研究。

    【中图分类号】DF83 【文献标识码】A

    【文章编号】1004-4043(2011)-11(上)-00324

 

 

    最高人民检察院印发的《“十二五”时期检察工作发展规划纲要》指出:“要加强社会稳定形势、重要敏感案件和热点敏感问题的分析研判,把排查、预防和化解矛盾纳入执法办案的每个环节。”这对检察机关特别是基层检察机关在执法办案中化解矛盾、处理风险提出了更高要求。与此同时,风险管理理论与检察实务的结合日趋紧密,检察管理学的逐渐兴起,信息化手段的普及与应用,也为各地检察机关风险评估预警处置平台建设探索,建立全新的风险研判信息化平台提供了便利条件。

    一、建立检察机关风险管理机制的意义与依据

   (一)检察机关的风险状况分析

   “不确定性”作为风险的条件要素,是研究风险概念的基础和出发点。具体到检察机关,涉检风险的概念可以界定为:在特定的客观情况下,在特定的期间范围内,在履行检察职能过程中,由未来事件发生的不确定性所导致的预期结果和实际结果发生偏离的可能性。检察机关是宪法规定的法律监督机关,承担着打击、预防、监督、教育、保护的职能,在履行不同职能的过程中,其面临的风险类别与特征也是不同的。检察机关风险的内涵应该包括办案质量风险、执法风险、检察形象风险以及社会稳定风险。

   (二)检察机关风险管理机制的理论基础

      1.风险管理理论的成熟。风险管理学是由最初的风险预防原则、风险分析理论演变而成,是指主体有意识地、主动地去识别潜在的风险事项,对其性质进行定性的分析评估,对可能造成的潜在损失大小进行衡量,在此基础上选择最有效的方法来处理风险,并对实施效果进行监控和不断改进的动态管理过程。①风险管理的基本目标是以最小的经济成本获得最大的安全保障效益,包括一整套处理风险的具有系统性的行动链条,具体包括风险信息收集、风险识别、风险评估、风险预警、风险管理决策、风险管理决策方案的执行、风险管理效果评估、事例归档等环节。风险管理理论逐渐成熟而相应形成的风险规避与自留理论、风险定量、定性衡量技术等对于检察机关建立风险管理机制都颇有借鉴意义。

     2.检察管理学的兴起。检察机关风险管理属于业务管理的一项重要内容。相对于风险管理学,检察管理学比较年轻,是管理学与检察学交叉融合而成的一门新兴学科,其具体可以分为业务管理、队伍管理和事务管理三部分。

     3.信息化手段的普及与应用。大力推进检察信息化是促进检察机关执法规范化、队伍专业化、管理科学化和保障现代化建设的战略举措。高检院制定的《2009-2013年全国检察信息化发展规划纲要》明确提出,到2013年建成以需求为主导、以业务为主线、以应用为核心的检察信息化综合体系。检察信息化是检察工作发展的一个大趋势,信息化手段的应用也必将有效促进风险管理机制以全新的面貌全面推进。

   (三)检察机关建立风险管理机制的意义

    风险管理是检察管理非常重要的组成部分,其必要性体现在以下三个方面:

      1.风险管理是提高执法公信力、防范和化解涉检矛盾的现实需要。当前,全国各地都在加快经济转型升级,社会矛盾触点增多,敏感性、关联性、对抗性、破坏性增强,执法环境复杂而敏感,维护稳定形势日益严峻。②具体到检察机关,特别是处在执法办案第一线的基层检察机关,行使公权力与个人利益之间的矛盾、人民群众对公平公正的更高要求与检察机关传统办案模式之间的矛盾还一定程度上难以避免。建立风险管理机制,对执法办案或者检察决策可能引发的社会不稳定因素进行先期预测、先期研判、先期介入、先期化解,有利于从源头上有效预防和减少涉检矛盾,提高执法公信力。

      2.风险管理是健全内控机制、推动和促进自身管理科学化的必然要求。管理科学化是检察机关科学发展的基础保障。风险管理机制作为业务管理的重要组成部分,通过对风险因素的发现、评估、决策、处理等一整套系统流程,可以有效整合内部资源,优化组织架构,切实提高检察管理规范化、集约化、科学化水平。

      3.风险管理是服务经济社会发展、维护社会和谐稳定的客观要求。风险管理机制的建立,对于检察机关有效推进社会矛盾化解、促进社会管理创新都有很大的推动作用。可以帮助检察机关更好地深入分析总结具有代表性的风险特点、风险规律,及时发现制约经济社会发展、不利于社会和谐稳定的风险因素,进而为党委政府决策提供参考,更好地进行社会管理,促进经济社会发展,维护社会和谐稳定。

   二、构建检察机关风险评估预警处置平台的探索

     2010年初,最高人民检察院印发的《关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》提出:“要健全检察环节社会矛盾纠纷排查化解机制,结合执法办案工作,定期对社会稳定形势进行分析、研判和排查。”全国各地检察机关对此进行了各具特色的实践与探索。江苏省张家港市检察院自建立执法办案风险研判工作机制以来,通过逐案研判、三色预警、分级负责,为维护社会和谐稳定、服务经济社会发展发挥了积极作用。但在实践中,我们发现当前工作模式还存在一些弊端和不尽完善的地方。第一,缺乏明确、统一的评估标准,对风险的识别与分析随意性较大,影响了评估结果的科学性;第二,纸质媒介、手工流转,导致信息传递存在滞后性,而且极易造成重复劳动;第三,缺乏风险信息的整合平台,领导和控申部门对风险案件信息掌握不及时,缺乏互通性;第四,风险管理内涵单一,仅局限于执法办案风险,工作缺乏连贯性;第五,风险案件信息利用率低,难以开展系统的统计和比对分析,缺乏深度。2011年下半年,针对现有风险评估预警处置模式存在的弊端,张家港市检察院主动顺应检察信息化大趋势,以工作流技术为支撑,研发推行“检察机关风险评估预警处置平台”,通过对案件基本信息、风险评估、风险处置、处置评析、动态跟踪、归档管理、后台管理、工作助理等八大模块的综合应用,在打造检察机关风险管理全新模式上进行了大胆实践和探索。

   (一)风险识别与评估

    风险识别与评估是风险管理过程的第一阶段,指的是风险管理人员在对主体所在外部宏观和内部微观风险环境进行分析的基础上,通过对这些信息进行筛选、归类、鉴别,并最终确定是否存在潜在风险、潜在风险的大小的过程。新平台以全面采集风险信息为基础,以规范确定风险评估要素为保证,以科学界定风险评估等级为重点,全面、精确、严密地对风险因素进行识别与评估,为有效妥善预警处置风险奠定基础。

     1.全面采集风险信息。风险信息采集是一个动态的、连续的工作,是识别与评估风险的基础。该平台将风险信息采集前端置于全院干警,通过他们填报系统设置的《风险评估表》、《风险处置动态跟踪表》,检察调控中心及院领导、部门负责人就能在第一时间监测到实时风险等级、工作预案、信访情况以及处置进展等信息。确定风险等级后,如果出现新情况、新问题,经检察调控中心分管领导或检察长审批后,可以重新调整风险等级,并立即向案件承办部门发出相应等级的风险预警提示,以便案件承办部门及时变更处置预案;对已处理完毕的事项,再出现信访的,由控申部门及时填写《风险评估表》,激活原档案,启动新的风险评估处置流程。

      2.规范确定风险评估要素。通过对以往工作经验进行总结,对各工作部门、业务环节涉及执法办案风险、检察形象风险以及社会稳定风险的各种因素、因子进行了系统梳理,并加以整理。把当事人诉求、各工作环节的风险因素、风险情形、影响范围等设定为主要的风险要素。在该平台的风险评估表中列举出了各工作环节的风险因子、各级风险的不同情形以及从社区或行政村到全国乃至国际不同层次的影响范围,由承办人在下拉菜单中直接选择,细化了评估的内容、项目,增强了评估的简便性、可操作性,避免识别与评估的随意性、盲目性。

      3.科学界定风险评估等级。综合分析检察实务中的可能风险状况,将当事人对拟作决定反对意见强烈、有极端个人行为或倾向、有暴力倾向或行为等9种最严重的情形列为一级重大风险,将对拟作决定有明显抵触情绪、有非正常上访倾向或行为等5种情形列为二级较大风险,将对拟作决定有分歧意见、有涉检信访倾向或行为、有利用网络等媒介对检察机关或干警作负面报道苗头或现象等3种情形列为三级一般风险。该平台对这些风险情形和等级分别设置了不同的阈值,按照“风险要素就高不就低”原则,实行承办人只需选择对应情形,平台系统自动生成风险等级,并为三级风险依次设置了“红、橙、蓝”三色预警以及不同的流转、审批程序,所有风险评估定级,均需本院检察调控中心审核,相应的领导审批,并由检察调控中心备案。从而保证了识别与评估的准确性,避免人为抬高或降低风险等级等定级现象的发生。

    (二)风险预警与应对

    风险预警与应对是风险管理的核心环节,是风险识别与评估的最终落脚点,也是风险报告与分析的前提。

新平台根据风险处置责任划定了不同的权限,并具有自动提醒功能。承办人须在平台上及时(最迟在案件结案前)填报《风险评估表》、《风险处置动态跟踪表》、《风险评估处置评析表》中的相关内容,具体负责风险的化解处置工作。部门负责人、分管领导、检察长除审批风险评估、应对预案、结案等外,分别承担三级一般、二级较大、一级重大风险的包案责任。设在控申部门的检察调控中心办公室则负责风险研判工作的备案、处置工作的协调、指导等,从而确保全院共同落实风险研判处置工作,全面实行逐案排查,避免了遇到问题相互扯皮推诿和个别部门单打独斗等不利局面。院领导可以通过在平台上审批干警评估结果、应对预案,把握评估状况,及时启动领导包案工作,强化风险管理指挥功能。一旦风险因素、客观因素等情况发生变化,所有审批者均有权修改风险评估等级、完善预警处置举措。通过系统设置的流程追踪图,可以实时了解个案的流转环节和当前环节。通过“动态跟踪”,便于全面掌握所有风险案件的处理态势。风险化解处置结案时,须经包案领导审批,并且要对承办人的小结进行逐级评析。检察调控中心办公室根据风险定级审核和备案制度,全面全程掌握全院的风险研判处置工作,进行针对性的指导、协调和应急处置。此外,上级业务部门通过权限和网上上报备案功能,可以随时查阅和了解基层院重大风险案件预警处置情况,强化对下级院的指导。

   (三)风险报告与分析

    风险报告与分析是整个风险管理流程中的最后一个重要环节,对于提升风险管理整体水平具有重要意义。其包含两方面含义:一是对风险个案的总结,主要是对风险评估、预警与处置工作效果的评价。该平台专门设定了《风险评估处置评析表》,要求承办人对每起风险处置工作,都要从预估准确度、预案科学性、处置有效性等方面进行小结,总结经验教训,逐级进行评析,为学习交流参考积累资料。二是对风险数据的综合利用,便于风险管理者了解风险管理状况、总结风险特点与风险态势。该平台将所有案件信息及其在风险的流转、评估、预警、处置中产生的信息资料,以“一人一档”或“一案一档”的形式,打包成完整的风险档案资料,并全部自动存储在数据库中。点击“统计”或“导出至Excel”按钮,通过选择相关字段和相应时间段,可自动生成所需资料汇总表;点击“搜索”按钮,可提供姓名、案由、案情摘要、风险等级等30余种自定义查询选项,方便类案研究。还专门设置并自动生成《风险评估预警处置情况汇总表》、《风险研判处置统计表》、《风险研判处置动态对比表》,各部门、院领导可以按照日、周、旬、月、季、年等统计需求进行查看、分析、参考,辅助决策,调整思路,把握政策,改进工作。

   “检察机关风险评估预警处置平台”的运用,有效增强了检察干警的风险意识和风险管理意识,提高了风险研判与处置的效率、效果,切实将逐案研判、各个环节研判落到了实处,大大提高了保障现代化、管理科学化水平。

    三、完善检察机关风险管理机制的几点建议

    风险管理理论与检察实务的结合尚属新兴产物,还没有形成一种制度化、规范化的定式,还需要检察机关结合自身实际加强创新,进而推动建立一整套系统科学的风险管理机制。

     1.进一步整合内部资源。就检察机关风险管理的内涵而言,在起初设计该平台时,考虑到内设有专门的案件监督管理部门,就没有把办案质量风险纳入进来。按照检察一体化和检察集约化的要求,应不断加强案件监督管理部门与风险管理主管部门的协调配合,有效实现该平台与已有的检察业务动态管理系统和案件管理系统的融合共享,加强对执法办案的动态、开放、全面监督与管理,充分发挥该平台作为风险管理统一载体的综合效力。

     2.进一步完善风险管理的配套制度建设。如果没有这些配套制度,平台的运转就会流于形式,风险的化解就会缺乏实效。应该高度重视风险管理配套制度创新,为风险管理平台的建设、风险管理机制的完善奠定坚实的基础。

     3.进一步科学界定风险等级判定标准。风险等级的判定标准是风险管理的核心内容,是合理制定风险处置预案、妥善化解风险矛盾的依据。迄今为止,还没有相关的法律、法规、司法解释或者成熟经验可供借鉴,这是在推行检察机关风险管理机制中的最大困难,影响对案件风险的防范和应对。③因此,还需要更多的检察实践来进行进一步的检验。

     4.充分发挥风险研判平台的区域联动效能。风险现象、风险特点在一定时期内具有其规律性,各地各有特色,但对于其他区域特别是对同一省区域内是具有一定参考价值的。应进一步拓展风险管理平台的影响范围,积极争取上级院的支持,探索实现风险管理平台区域共享功能,建立网上授权查阅、定期互通信息、密切协作配合等工作制度,这对于上级检察机关指导下级检察机关工作,同一级检察机关互相借鉴都具有重大意义。

 

 

*江苏省张家港市人民检察院副检察长。

①参见毛通主编:《风险管理》,中国金融出版社2010年版,第16页。

②参见莫纪宏、谢鹏程、孙春雨等:《检察机关如何建立健全执法办案风险评估机制》,载《人民检察》2010年第13期,第43页。

③参见孟昭文、胡崇安:《检察机关执法办案风险评估机制的构建》,载《人民检察》2011年第6期。



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