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检察权的司法功能价值
    

                           吴建雄*

 

 

    【关键词】 检察权 司法功能价值 价值定位 改革进路

    【摘 要】 我国审检并列的体制架构和诉讼与诉讼监督并举的制度设置,构成了与西方审判中心一元司法模式相区别的审检二元司法格局。在这一前提下,以法律监督为本质特征的检察权,其司法功能价值的实现路径为:完善司法程序功能,增强惩治犯罪的准确性;完善司法主导功能,增强保障人权的有效性;完善司法协调功能,增强定分止争的权威性;完善司法监督功能,积极推进反腐倡廉建设。

 

    现代国家的权力一般由立法权、行政权和司法权构成。这些权力的承载方式、配置方式和运行方式,构成了不同国家的立法、行政和司法格局。在西方“三权分立”理论的语境下,“司法大体上等于诉讼”,①诉讼则一般指法院运用法律审判案件的活动,而参与诉讼的侦查、检察机构或归属行政或归属法院,司法活动以审判为中心,司法机关仅指审判机关,其司法体制是以不同层级和不同类型的法院为架构的一元司法模式。

    一、我国审检双核的二元司法格局

    在我国“一元分立”的宪政体制下,司法机关主要指人民法院和人民检察院,司法权包括审判权和检察权,之外,我国具有司法性质和与司法密切相关的机构还包括公安、安全和司法行政机关。鉴于辩护、代理制度在司法制度中所占的重要地位,像律师协会等虽然并非国家机关,但也是不可忽略的与司法相关的组织。②我国这种司法体制样态,构成了审检双核的二元司法格局。作为二元司法格局一极的审判权,其司法定位不必赘述;而作为二元司法格局另一极检察权,其司法定位可从以下几个方面考量:

    第一,从检察权与立法权的关系看,检察权同审判权一样,受立法权的单向监督与制约。在规范依据上,人民法院行使审判权和人民检察院行使检察权的法律依据是由全国人民代表大会及其常务委员会根据一定的立法程序制定的法律规范;在人事安排上,各级人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、审判员及各级人民检察院的检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员由各级人民代表大会及其常务委员会选举、罢免或决定;人民法院、人民检察院对人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作,接受人民代表大会及常务委员会的监督;③人民法院、人民检察院没有权力制定法律,只能在法律规定的范围内就法律适用问题进行解释,且其解释的效力低于法律,人民法院、人民检察院不能监督人民代表大会及其常务委员会工作;人民法院作为国家审判机关,没有违宪审查权,对立法不能进行制约;人民检察院作为国家法律监督机关,也没有违宪审查权,也不能对立法活动进行监督。宪法和法律将人民法院的审判权和人民检察院的法律监督权配置在刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼三大领域之中,从权限上明确了检察权的司法定位,它同审判权一样,是对司法个案适用法律的国家权力。

    第二,从检察权与行政权的关系看,检察权同审判权一样,与行政权并列平行,职能各分。根据我国宪法的规定,行政机关与审判、检察机关都由人民代表大会产生,并对其负责,他们各自对人大负行政或司法的责任,“一府两院”在地位上并列平行,在职能上各自分立,既协调配合,又监督制约。我国行政权与审判权和检察权的关系,实际上是行政权与司法权的关系。这种相互监督关系与西方国家的三权分立完全不同。西方国家的三权分立着眼于权力相互牵制,以求权力平衡;而我国的行政权与司法权的相互监督制约,不仅是简单的限制和约束,而且也是权力之间的相互配合。就司法权对行政权的维护保障和监督制约而言,需要检察权从程序上、审判权从实体上共同发挥作用,检审任何一方都不可或缺。

    第三,从检察权与审判权的关系看,二者法律地位平等,职能相互对应。我国检察权与审判权由国家权力机关产生,是由人民代表大会制度的政体决定的。审判权与检察权是我国社会主义制度重要组成部分,是人民民主专政的重要支柱,是国家经济社会建设的重要保障,是人民通过人民代表大会这一国家权力机关进行相关管理活动的重要载体。确立检察权的司法定位,有利于推进司法体制改革。在理论研讨中,由于一些不加分析地将审判改革等同于司法改革,并在司法改革的名义下仅谈审判改革或法院改革,实际上已在一定范围内造成了某些误导,误以为司法改革就是法院改革或审判改革,大大地缩小了我国司法体制改革的范围。④这不仅无益于我国司法体制改革的整体进展,相反,还可能强化两大司法机关在改革中各自为政的局面,不利于我国统一司法体制和统一司法权威的确立。

    值得注意的是,在不断深入的检察理论研究中,人们对检察权的司法属性缺少应有的关注,突出反映在对检察权法律监督的本质属性与司法属性之间的内在联系和辩证关系缺少研究,以至在一些重要的理论成果中将二者对立起来、割裂开来。此类代表性的观点认为:“坚持司法的一元主义,承认检察机关是独立的法律监督机关而非司法机关亦非行政机关符合我国国情,符合我国宪政制度下国家权力结构体系的划分。如果坚持司法的二元主义,认定人民检察院既是国家的法律监督机关又是司法机关,势必会造成职能不清、界限不明,既不利于法律监督的有效实施,又不利于司法权的正确行使。”⑤这种将检察权视为独立于司法权之外的国家权力的观点,不论是理论还是实践上都是难以自恰的。司法一元主义将审判权等同于司法权,违背了中国特色社会主义司法的特定内涵,无疑走入了三权分立“司法=审判”、“司法=诉讼”的理论误区,将检察权从司法权中分离出来,其结果只能导致检察机关法律监督职能的虚置。

    笔者不同意将检察权在诉讼结构中的定位等同于司法体制中的定位。因为诉讼结构中的定位只体现检察权的诉讼职能,排斥了诉讼监督职能。司法与诉讼虽然联系紧密,但概念并不完全相同。诉讼的基本结构是侦、控、辩、审,司法的基本结构是诉讼与诉讼监督以及与之相关的非诉讼活动。因而在诉讼结构的审判程序中,审判中心主义具有合理性,但在司法结构中,审判中心论不能成立。在我国的宪政体制和检察权的定位为司法权的语境下,审检双核就是我国二元司法格局的应然状态。

    二、检察权司法定位的价值分析

   (一)检察权在司法中的首要价值:惩治犯罪的程序性

    惩治犯罪是刑事司法的首要任务。这一任务主要通过检察权的追诉职能和审判权的治罪职能来完成。法律对检察权和审判权的任务规定,表明了检察权的程序性价值和审判权的终局性价值。检察权在惩治犯罪中的程序性价值,主要体现在逮捕和公诉权能上。

逮捕既是证实犯罪、保障侦查诉讼活动顺利进行的必要手段,又是最严厉的强制措施,直接关系当事人的人身自由,与人民群众的生活息息相关。其他国家比较普遍地实行由法官审查批准或决定逮捕的体制。这是由这些国家的“三权分立”宪政体制、检察机关的地位和性质及其与警察的关系来决定的。在我国的司法制度下,如果由法院既行使侦查中逮捕的审查批准权,又行使刑事审判权,将导致审前预断等问题,影响判决的公正性。检察机关是法律监督性质的司法机关,由检察机关审查批准逮捕,对于保障侦查活动的依法进行,保障当事人的合法权益,公正、准确地惩治犯罪,具有重要的司法价值。⑥

    公诉是一种国家追诉权,其基本诉讼功能是在查清犯罪事实的基础上,由检察机关代表国家提请法院追究犯罪行为人的刑事责任。与审判权的被动性相反,刑事公诉是一种具有主动追诉性质的国家权力。检察机关可以对任何违反法律构成犯罪的行为和行为人进行追诉。即刑事公诉的触角可以触及任何领域、任何范围和任何人的犯罪行为,无论哪里,只要有犯罪发生,检察机关都有权在查明案件事实的基础上依法提起公诉,通过追究刑事责任的方式,遏制犯罪行为的继续和危害结果的蔓延,以维护法律的尊严和正确实施,恢复正常的法律秩序。⑦因此,刑事公诉的这种主动追究的诉讼功能是对审判权启动的程序控制,也是检察权法律监督功能在刑事司法中的最基本和最显著的表现。

   (二)检察权在司法中的根本价值:保障人权的主导性

    保障人权是国家机关普遍适用的宪法原则,也是司法活动中的一项基本原则。检察机关在刑事诉讼的各个阶段都负有保障人权的法定职责。例如,在审查起诉阶段,检察机关对经过两次退回补充侦查仍然认为证据不足,不符合起诉条件的,可以作出不起诉的决定,不起诉决定与法院判决具有同等法律效力。这对于终止诉讼,保护犯罪嫌疑人权利,防止无罪之人受到刑事处罚,具有决定性意义。同时,刑事诉讼法还赋予被害人对不起诉决定享有申诉权。在审判阶段,检察机关享有对确有错误的判决的抗诉权,这既是对审判公正的维护,也是对被告人和被害人的人权保障。刑罚执行阶段,人民检察院有权对监狱、看守所、未成年人管教所等刑罚执行场所和执行机关的监管活动依法进行监督,对死刑的执行要进行临场监督,对暂予监外执行的批准决定要进行审查。这些诉讼监督的宗旨在于保障刑罚执行的合法性,防止和纠正侵犯人权的行为。

   (三)检察权在司法中的制度价值:以权制权的控权性

    检察权在司法中的制度价值表现为司法体制中法律监督的职能设置。检察权不仅通过合理的诉讼结构实现权力的配合与制约,⑧而且负有对诉讼活动进行法律监督,纠正诉讼活动中的违法行为的职责。这种不仅在诉讼结构中实行权力制约,而且在诉讼结构外对诉讼实行监督的制度设置,与党的领导体制中执政与执政监督(纪律检查)同步的制度设置,行政管理体制中行政管理与行政监察同步的制度设置是一脉相承,都是中国特色社会主义宪政体制的内在要求使然,是我国司法体制的重要特色。

    检察权的“控权性”在国家政治体制的层面表现为对公共权力的司法监督。惩治和预防职务犯罪之所以是司法监督,就在于检察权的直接监督对象是职务犯罪,即只有构成职务犯罪的国家工作人员,才能采取刑事司法措施。查处职务犯罪是监督国家公职人员依法履行职权的行为,既是刑事司法的题中之义,又是法律监督的职责所在。对职务犯罪的刑事司法与非职务犯罪的刑事司法是发生在两个不同场域的诉讼活动。从诉讼目的看,前者是对国家权力进行制约和监督的行为,后者是维护社会秩序的国家管理行为。作为国家管理行为的刑事司法,必须坚持公检法相互配合和制约的宪法原则;但对职务犯罪的刑事司法,则是由检察机关法律监督性质衍生的特定程序实施。检察机关对职务犯罪案件的侦查、追诉、交付审判和采取的预防措施,是以权制权、以法制权的过程,具有司法弹劾的法律监督功能。

   (四)检察权在司法中的必要价值:定分止争的协调性

    定分止争,实现正义是司法重要职能。这一司法功能主要通过法院民事审判权的行使来实现。检察权在民事诉讼中主要通过法律监督,保证民事案件公正审判。法律监督的方式和手段主要是受理民事申诉案件,对法院判决裁定提出检察建议和抗诉,启动法院再审程序。检察权的这一权能带有救济性、协调性和辅助性,但对于定分止争,实现正义,维护司法公正和司法权威不可或缺。

    从救济性看,如果检察机关不能受理民事申诉案件,仅赋予当事人向人民法院申请再审的权利,就不能有效地保障审判公正。实践证明,如果不允许检察机关受理民事、行政申诉案件,甚至取消检察机关对民事、行政裁判的抗诉权,将使相当一部分民事、行政错案丧失被纠正的可能,也就无法保护涉案公民、法人和其他组织的合法权益。

    从协调性和辅助性看,检察机关对民事审判的法律监督,并不是站在当事人一方反对另一方,而是出于维护司法公正。事实上,检察机关的法律监督只具有启动再审程序的效力,案件的实体问题仍需要由法院裁判。抗诉制度的设计体现了国家公权力之间的制约关系,这种监督针对的是裁判不公问题,从根本上有利于促进人民法院公正裁判,也有利于提高法官队伍的整体素质和执法水平。同时,检察机关在工作中也应注意做好当事人的息诉工作,维护审判权威。

    三、司法视角下检察权改革完善之进路

   (一)完善检察权司法程序功能,增强惩治犯罪的准确性

    完善检察权司法程序,增强惩治犯罪的准确性,要求检察逮捕权应符合现代逮捕制度的一般程序规则。批准逮捕机制创新的基本路径是在审查逮捕中,对轻微犯罪慎重适用逮捕措施,可捕可不捕的不捕;建立审查逮捕必要性审查机制,全面把握逮捕条件,加强对逮捕必要性要件的审查;建立量刑预测制度,加强检察机关批捕、起诉部门的协作,对逮捕案件的获刑情况进行总结,提高量刑预测能力,准确理解逮捕的刑罚要件。最关键、最重要的是建立批准逮捕的必要性审查机制,改变现行的书面审查程序,建立直接听取侦查人员逮捕理由、犯罪嫌疑人陈述、申辩、主张等抗辩式的逮捕程序。

    完善公诉权能思路是:其一,加强检警互相配合,检察引导侦查。我国现行庭审模式对证据的要求非常高,需要检察机关与公安机关互相联系和支持,检察机关在收集证据方面引导公安机关。其二,完善证据开示制度,开示程序就是为了让事实本身而不是突袭或技巧来决定审判的命运。其三,实现公诉程序多样化,我国目前应发挥简易程序的作用。其四,扩大和规范起诉裁量权。主要包括:(1)扩大和规范不起诉的适用条件。(2)实行暂缓起诉。(3)建立辩诉协商制度。其五,实现量刑建议的操作明细化。我国虽然没有明确规定公诉人的量刑建议,但实践中已有探索,建议进一步细化明确。

   (二)完善检察权司法主导功能,增强保障人权的有效性

    刑事司法中检察权保障人权的主导性,集中体现在不起诉权的行使上。应当扩大和规范不起诉的适用条件,制定不同案件罪名适用不起诉的具体标准,在程序上,实行不起诉案件公开审查和报同级人大常委会备案审查制度,以提高不起诉适用过程中的透明度,完善对不起诉使用的监督制约机制。应对检察机关不起诉决定的复议、复核和复查的操作程序和要求作出规定,同时对不起诉案件应赋予被害人知悉权。按照彻底贯彻疑罪从无原则要求,将检察机关“可以不起诉”修改为“应当不起诉”,以确定检察机关能够真正享有适用“疑罪从无”原则的权力。

    检察权保障人权的主导性,还体现在立案、侦查、强制措施的采用,审查起诉和抗诉等诸多环节上:一是应完善刑事立案监督,将“不应当立案而立案”列入监督范围。建议在刑事诉讼法中规定:“人民检察院认为公安机关对不应当立案侦查的案件立案侦查的,人民检察院应当要求公安机关说明立案的理由,认为立案的理由不成立的,应当通知公安机关撤销案件,公安机关接到通知后,应当撤销案件,并将情况报告人民检察院。”二是应完善强制措施监督,将搜查、查封、扣押、冻结等列入监督范围。考虑司法现状,可拟先对搜查、查封、扣押、冻结等强制性侦查措施设置司法救济渠道。三是应完善对侦查违法的监督措施。建议在刑事诉讼法中规定:人民检察院发现侦查活动中有违法嫌疑的,应当进行调查核实,有关部门应当予以配合。存在违法行为的,人民检察院应当向有关部门提出纠正违法意见;对于违法情节严重、可能影响案件公正办理的,人民检察院可以建议有关部门更换办案人。有关部门接到人民检察院提出的纠正违法意见或者更换办案人建议后,应当及时纠正违法或者更换办案人,并将纠正违法或者更换办案人的情况及时通知人民检察院。有关部门如有不同意见,应当在限定的时间内提出复议。

   (三)完善检察权司法协调功能,增强定分止争的权威性

    强化民事检察监督,应当进一步健全和完善相关立法。建议从以下几方面作出明确、具体、可操作的规定:一是明确规定抗诉案件应当由提出抗诉的人民检察院的同级人民法院进行再审,减少实践中由接受抗诉的人民法院发回原审法院重审影响再审公正性的情况出现。同时要进一步明确人民法院审理抗诉案件的期限,保证再审程序及时启动、及时审判。二是明确规定人民检察院在民事诉讼监督中有调取、查阅人民法院的审判卷宗的权力,将民事检察权真正落到实处。三是明确规定人民检察院可以在为了查明人民法院或法官是否存在违法审判行为,或者为了核实裁判的正确性,有向相关单位和组织调取证据、询问证人、了解判决理由等调查的权力。四是明确规定检察院对民事诉讼实行法律监督,将民事判决或裁定的执行纳入检察监督的范围。此外,对在一定范围内有重大影响的民事案件,对涉及国家权益或者社会公益而又非公诉的案件,以及权力机关要求检察机关予以监督的案件,规定检察机关可以行使派员旁听、了解案件情况等提前介入措施,对错误判决的抗诉预做积极准备。

   (四)完善检察权司法监督功能,积极推进反腐倡廉建设

    完善检察权司法监督,在规制公共权力的层面,重点是完善职务犯罪侦查制度,以促进党和国家反腐倡廉建设。第一,应赋予检察机关技术侦查措施。第二,通过修改刑事诉讼法延长拘传时间。建议从侦查实际出发,借鉴法治发达国家立法的经验,从法律上规定拘传持续时间为24小时或48小时。第三,完善证人作证制度。(1)完善证人保护措施,排除证人的后顾之忧。(2)明确证人拒绝作证的处罚措施,加强证人的社会责任感。(3)明确规定“污点证人”刑事豁免制度,提高“污点证人”的作证积极性。同时对作伪证的,应当依法追究其相应刑事责任。第四,实行职务侦查犯罪的辩诉交易制度。一是明确实行辩诉交易限于对犯罪行为量刑或者程序的处理,不得针对犯罪性质即罪名和罪数。二是对职务犯罪侦查进行实质性配合、罪行较轻的犯罪嫌疑人,可以对其决定不予起诉。三是对职务犯罪侦查进行实质性配合、罪行较重的被告人,可以提出从轻、减轻处罚的量刑建议,人民法院在审理时应当对此作为从轻、减轻处罚的法定事由。

    目前,检察机关对行政权的监督仅仅限于行政犯罪,而对大多数行政违法行为没有监督权。基于中国行政诉讼制度的现状,由检察机关采用诉讼形式,利用国家检察权力启动审判,通过检察权和审判权两种权力的合理运用,发挥司法的政策引导功能和强制威慑功能,从而实现司法权对行政权的制约,这是十分必要的。⑨行政公诉以检察权这种公权力集中公意,代表公益,独立于行政权之外行使对行政行为的监督职能,开辟出检察权启动审判权监督行政权的途径,也是完全可行的。

 

*湖南省人民检察院检察委员会委员、研究室主任。

①参见陈光中、崔洁:《司法,司法机关的中国式解读》,载《中国法学》2007年第2期。

②参见沈德咏著:《中国特色社会主义司法制度论纲》,人民法院出版社2009年版,笫186页。

③《各级人民代表大会常务委员会监督法》明确了人大对司法机关的监督机制,其中包括司法机关工作报告制度、司法解释报送备案审查制度、司法官员任免制度,以及办理人大代表建议和政协委员提案制度等。

④参见石少侠著:《检察权要论》,中国检察出版社2006年版,笫53页。

⑤参见柯汉民等:《法律监督的内涵和特征》,载《中国检察》第18卷,中国检察出版社2009年版,笫3页。

⑥参见孙谦著:《中国特色社会主义检察制度》,中国检察出版社2009年版,笫170页。

⑦参见朱孝清、张智辉:《检察学》,载《中国检察》第18卷,中国检察出版社2010年版,笫377页。

⑧依据宪法、刑事诉讼法规定,人民法院、人民检察院、公安机关在办理刑事案件中,分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律;在司法实践中,不仅审判、检察、公安三机关在办理刑事案件中存在互相制约的关系,而且司法行政机关及其领导和管理的监狱、律师等组织也与司法机关之间存在一定的制约关系。

⑨参见孙谦:《设置行政公诉制度的价值目标与制度构想》,载《中国社会科学》2011年第1期。

 

 

 



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