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检察工作方针和总体要求的历史发展

  检察工作方针和总体要求是特定历史条件下检察工作对党和国家的新政策、人民群众的新要求新期待、检察工作发展的新特点和新趋势的集中反映。检察工作方针和总体要求的发展与演变体现了检察工作发展的阶段性特征。研究检察工作方针和总体要求的发展史是研究检察制度发展史,探索中国特色社会主义检察权行使规律的一把钥匙。值此纪念检察机关恢复重建30周年之际,我们从历史发展的角度对检察工作方针(工作主题)和总体要求(总体目标、主要任务或基本任务)进行梳理,分析各阶段工作方针和总体要求的积极作用和历史局限,探寻其发展脉络,为全面认识检察工作规律,进一步明确检察工作方针和工作格局,提供参考和借鉴。

  一、检察工作方针的历史发展

  检察工作主题和检察工作方针是同一层次、同一内涵的概念,都是一定时期基本检察政策的高度概括,都集中反映了一定时期检察政策的定位和指向,决定了检察工作的发展方向和发展方式。在一定意义上可以说,工作方针是检察工作各个发展阶段的重要标志。不仅表明了各个阶段面临的主要问题以及解决这些问题的政策导向,而且反映了各个阶段的工作方式和发展战略。

  新中国成立初期,由于立法的欠缺,以党的方针政策来替代法律或弥补法律的不足是比较普遍的现象。一些政策,如“惩办与宽大相结合”的刑事政策、“对敌人实行专政,对人民实行民主”等,对于指导检察工作发挥了重要的作用。从新中国成立到“文化大革命”这一时期,检察政策的基本特点是,结合检察职能,强调贯彻落实党和国家针对政法工作提出的某些方针和政策,较少直接针对检察工作提出并专门用来指导全部检察工作的政策,更没有形成具有鲜明检察特色的工作方针。

  1978年,检察机关开始恢复重建,同年的第七次全国检察工作会议提出,新时期检察工作的方针是“党委领导、群众路线、执法必严、保障民主、加强专政、实现大治、促进四化”。这一方针展现了“文革”结束后检察机关恢复重建的历史任务,反映了检察机关在党的领导下坚持人民民主,打击犯罪的坚定决心。1983年7月,邓小平同志在北戴河和彭真、刘复之等同志谈话中提出了开展“严打”斗争的刑事政策。同年8月,中共中央召开全国政法工作会议,提出对严重的刑事犯罪分子实行依法从重从快、一网打尽的方针。这些方针政策对于打击犯罪,恢复社会秩序都起到了十分重要的作用。由于检察机关恢复重建不久,检察机关人员明显不足,机构也不健全,检察队伍的政治素质和业务素质同形势和任务的要求还有一定的差距,极少数检察干警还有违法乱纪行为。鉴于此,1988年,最高人民检察院提出“从严治检”的方针,加强法律监督机关的自身建设,要求建设一支“严格依法办案,秉公执法,掌握政策,实事求是,联系群众,精通业务”的检察官队伍。

  20世纪90年代,国家进入全面建设社会主义市场经济时期。伴随着经济的快速发展,经济领域内的犯罪也迅速增多,为了进一步保障经济良性发展,维护社会稳定,检察机关贯彻“一要坚决、二要慎重、务必搞准”的工作方针,努力做到既坚决打击犯罪,又保护广大工作人员和企事业单位的合法权益,特别注意保护有开拓精神、改革开放有成绩的人,尤其是科技人员,形成了检察队伍建设方针和检察业务工作方针并行的格局。这一时期,检察机关又提出了“两手抓”的工作方针,要求把分清罪与非罪的界限,坚决而准确地打击各种经济犯罪活动,作为检察机关对经济建设最重要、最直接的服务;同时,要求做到打击不忘保护经营者的合法权益,办案不忘维护正常的经济秩序,使打击与服务辩证地结合起来。

  1993年,最高人民检察院根据党的十四大和八届全国人大一次会议精神,提出以“严格执法,狠抓办案”的工作方针统揽各项检察活动。这个方针体现了党和人民群众对检察工作的要求,找到了检察机关实现其法律监督职能的有效方式,适应了社会主义市场经济对检察工作的需要。它的确定和实行,对统一检察机关的执法思想和执法活动,充分发挥检察机关惩治腐败的职能作用,全面推进检察工作的发展,扩大检察机关的政治和社会影响起到了十分重要的作用。“严格执法,狠抓办案”的工作方针是在总结检察实践经验的基础上提出来的,抓住了检察工作的纲,有效地澄清了一些模糊认识,统一了检察机关的执法思想和全体检察人员的行动方向,在全系统很快形成了上下一心、集中精力抓办案的工作局面,检察工作面貌为之一新。

  20世纪末至21世纪初,中国已步入全面贯彻落实依法治国基本方略的时期。检察机关对于自身功能的认识和探索也步入一个崭新的时代。“严格执法,狠抓办案”的方针是检察机关探索在国家政治体制和司法体制中的功能和定位的有益尝试,它的历史功绩是应当充分肯定的。不过,这一方针存在一些不完善的地方,在执行中也存在一些偏差。鉴于此,1999年1月,全国检察长工作会议分析了检察工作的形势,对工作方针进行调整,吸收了1988年提出的“从严治检”方针,把“严格执法”改为“公正执法”,把“狠抓办案”改为“依法办案”,增加了“加强监督、服务大局”,形成了“公正执法、加强监督、依法办案、从严治检、服务大局”的检察工作方针。这一方针继承了以往工作方针中的合理成分,丰富和发展了工作方针的内容,反映了依法治国进程对检察工作发展的新要求,也反映了检察队伍教育整顿的要求和特点,进一步加深了对检察职权的性质与功能的认识,对于坚持法律监督定位,提高执法水平,改善检察形象,增强法律监督能力,都产生了积极的指导作用。

  2003年,为了深入学习和贯彻十六大精神,提高检察队伍的素质,进一步解决队伍和工作中在一定范围内存在的监督不到位、执法不公正、为检不清廉、作风不文明等问题,最高人民检察院在全国检察机关开展了“强化法律监督,维护公平正义”教育活动。这次教育活动紧紧围绕检察机关的执法办案工作,开展了执法思想大讨论,纠正了一些地方检察机关脱离业务搞整顿的片面做法,使教育活动取得了较好成效。2004年,针对人民群众反映强烈和影响司法公正的突出问题,开展专项法律监督,不断加大工作力度,努力为改革发展稳定大局服务,把教育活动的主题进一步提升为检察工作主题,即“强化法律监督,维护公平正义”。这一工作主题,体现了十六大报告中提出的“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义”的要求和精神,反映了构建社会主义和谐社会的时代特征,符合党和国家加强权力监督制约的方针,有利于推动检察机关全面履行法律监督职能,服务党和国家工作大局,客观上也使检察工作得到了全面、平衡的发展。

  回顾检察机关恢复重建30年以来检察工作方针发展的历史轨迹,我们发现,各个时期的工作方针都有其历史必然性和合理性,站在新的历史起点看,检察工作方针的确定还应当考虑如下三个方面:首先,要增强概括性。在强化法律监督职能的同时,也需要明确强化的途径、策略,需要考虑对检察权行使的监督制约,以体现国家法治发展的阶段性特征,反映人民群众对检察工作的新要求新期待。其次,要增强亲和性。检察工作方针的确定,在注意发挥其对检察系统内部的导向作用的同时,要注意克服部门主义和本位主义,以免在对外宣传上引起一些误解,甚至引起一些消极的反应。用语应尽可能平和,这样容易被各个方面接受。最后,要增强准确性。检察机关的法律监督固然具有维护公平正义的作用,但是维护公平正义是所有国家机关的基本职责乃至全社会的道义责任,检察机关只是众多维护公平正义的主体之一,维护公平正义并非检察机关的特有职能和特有价值。宪法和法律赋予检察机关的主要职责是通过法律监督维护法律的统一正确实施。党的十七大提出,要规范执法行为,加强法律实施,建设公正高效权威的社会主义司法制度,维护社会主义法制的统一、尊严和权威的要求,检察工作方针或工作主题也应当进一步反映这些新要求。

  二、检察工作总体要求的历史发展

  检察工作的总体要求、总任务或者总体目标是体现特定历史条件下检察工作的任务、重点、格局和发展战略的基本政策。每次全国检察长工作会议几乎都会提出下一年度的任务和政策要求,其中,往往包含着贯穿该届高检院党组工作思路始终的总体要求或者总体目标,但不一定每届高检院党组都会明确提出总体要求。是否提出和怎样界定检察工作的总体要求通常受到两个方面的影响或者制约:一是形势发展和变化的程度;二是检察长对检察工作的战略思考和宏观把握以及个人的领导风格。新中国成立以来,检察工作的总体要求经历了一个行文规范化、语言清晰化、操作性强化的过程。

  新中国成立之初,党和国家仍然面临着比较严峻的形势,解放初期的检察工作主要是配合党巩固人民民主政权,镇压危害国家安全、破坏社会秩序的犯罪分子。1957年张鼎丞检察长在第一届全国人民代表大会第四次会议上指出,1956年以来最高人民检察院和各级人民检察院的工作主要是:继续深入地进行了肃清反革命分子和惩治其他犯罪分子的斗争,对于1955年以来的肃反案件进行了检查,完成了对在押日本战争犯罪分子的侦查起诉工作,并且改进和发展了检察业务。1959年则更明确地指出检察机关始终把惩办反革命的现行破坏活动作为主要任务。60年代初期的几年,全国治安状况明显好转,检察机关完成了建国初期的任务,最高人民检察院的主要领导人正在思考和探索社会主义建设时期检察工作的方针和任务的时候,党内对人治与法治的认识发生了严重的分歧。在“文化大革命”中,检察机关被并入公安机关,检察工作一度停顿和中断。

  1978年检察机关恢复重建之初,社会治安的整顿与社会秩序的恢复是摆在包括检察机关在内的司法机关面前的共同任务。1979年冬以来,各级人民检察院根据城市治安会议的精神,把整顿社会治安作为一项中心任务,密切配合公安机关与人民法院,严厉打击反革命活动和其他犯罪活动。在工作中认真贯彻打击少数,争取、分化、改造多数的方针,对于极少数杀人犯、抢劫犯、强奸犯、爆炸犯、放火犯以及其他严重危害社会治安的现行刑事犯罪分子依法从重从快惩处;对于一般犯罪分子,则根据犯罪的不同情节和后果,有区别地依法作适当处理。从而有力地打击了犯罪分子的气焰,促进了轻微违法犯罪人员的转变、改造。与此同时,各级人民检察院还积极执行党中央有关全党动手,实行综合治理,争取社会治安根本好转的指示。通过办案,协助有关单位建立健全安全保卫制度,堵塞漏洞;对不批捕、不起诉和免予起诉的人员,协助有关单位落实帮教措施,定期进行考察;进行法制宣传教育;调查研究犯罪原因和预防犯罪措施等。截至1983年,在党中央和各级党委的关怀和领导下,各级检察机关经过五年多的努力,完成了恢复重建工作,并担负起了法律赋予检察机关的职责。

  1983年黄火青检察长在最高人民检察院的工作报告中正式提出了严格执行宪法赋予检察机关的职责,努力发挥法律监督机关作用的整体要求。在这一时期,检察工作的总体要求是围绕经济建设这个中心,为改革、开放、搞活创造良好的社会秩序和经济秩序,巩固和发展安定团结的政治局面,更好地为社会主义精神文明和物质文明建设服务,保障我国社会主义现代化建设事业的顺利进行。1986年,为适应当时的政治经济形势,杨易辰检察长在第六届全国人民代表大会第四次会议上提出了各级检察机关仍然要坚持在绝不放松打击严重刑事犯罪的同时,把打击严重经济犯罪作为主要任务,紧紧围绕“两打一建”,即打击严重经济犯罪和严重刑事犯罪,加强社会主义法制建设,全面开展各项检察业务的要求。并提出加强和改革检察工作的指导思想:(1)明确了把工作重点放到打击经济犯罪上来的思想。(2)明确了打击经济犯罪是一场长期的斗争,但可以在一年左右的时间内把经济犯罪分子的嚣张气焰压下去的思想。(3)明确了依靠党委领导,打一场打击严重经济犯罪总体战的思想。(4)明确了把检察工作特别是打击经济犯罪工作,同端正党风、加强法制建设结合起来的思想。

  1991年,检察机关根据党和国家的方针政策,确定的总体任务是:以党的十三届七中全会精神为指针,发挥法律监督职能,加强严格执法的检察,深入开展反贪污、反贿赂犯罪斗争;坚持依法从重从快严厉打击严重刑事犯罪和危害国家安全的犯罪活动,大力贯彻执行第七届全国人大常委会第十八次会议关于加强社会治安综合治理的决定;加强对侵犯公民民主权利、人身权利和渎职犯罪案件的查处工作;围绕这些任务开展各项业务工作,加强思想政治工作,从严治检,搞好自身的廉政建设。

  1993年底,全国检察长工作会议研究和提出了《关于进一步强化法律监督职能,保障社会主义市场经济体制建立和发展的意见》,确定当前和今后一个时期检察工作的主要任务是:坚持以邓小平同志建设有中国特色社会主义理论为指导,贯彻党的十四大和十四届三中全会精神,坚持“两手抓、两手都要硬”的方针,强化法律监督职能,严格执法,狠抓办案,集中力量查办贪污贿赂等犯罪大案要案,打击各种犯罪活动,保障国家利益不受侵犯,保护公民和法人的合法权益,维护政治稳定和社会安定,为改革开放和现代化建设创造良好的法制环境,促进社会主义市场经济体制的建立和发展。

  1999年1月,全国检察长工作会议分析了世纪之交检察工作面临的形势,研究制定了《检察工作五年发展规划》,提出了未来五年检察机关的总体奋斗目标,即“健全和完善与社会主义市场经济体制和依法治国要求相适应的、有中国特色的社会主义检察制度,全面加强法律监督工作,造就一支高素质的专业化检察队伍,树立起检察机关清正廉明、公正执法、人民满意的良好形象”。这一总体目标从检察工作的时代背景、社会要求出发,明确了检察工作的基本战略,提出了检察机关树立新形象的要求。它不仅提出了检察工作发展的长期任务、中期目标和近期目标,突出了业务、队伍和制度建设,而且明确了检察改革的方向,特别是关于健全和完善中国特色社会主义检察制度的要求,对于加强检察理论研究,推动检察改革,都发挥了重要的指导作用,取得了显著的成效。

  2004年,最高人民检察院进一步提出了“加大工作力度,提高执法水平和办案质量”的总体要求。这一总体要求是对检察工作总体要求的高度概括,抓住了检察工作中存在的主要问题,既保持了教育整顿的连续性,又具有一定的纠偏导向,对于全面恢复和加强检察业务工作,指导检察事业的科学发展都发挥了重要作用。其思想深度和表述方式都有比较大的发展,反映了以业务工作为中心,加强队伍建设和保障建设的科学发展观,体现了文字简明、思想明确的表述方式。

  总之,科学设定检察工作的总体要求或者总体任务,正确反映特定时期检察工作的格局和重点,找准检察工作和检察制度发展的关键环节,进一步加强法律监督,规范检察工作,保证检察机关严格、公正、文明行使职权,仍然值得我们进一步研究。

  三、检察工作方针和总体要求发展的特点

  任何一项工作方针和总体要求都有其历史必然性和积极作用,也有其历史局限性,从来没有、将来也不会有一成不变的工作方针和总体要求。同时,检察工作方针和总体要求的确定和调整是一个严肃的政策导向问题,每一次调整都是最高人民检察院党组在深入研究形势发展的需要和检察工作发展的基本要求的基础上,慎重作出的重大决策。探寻其发展特点和发展规律,对于我们全面理解检察工作方针和总体要求,把握检察工作的历史方位,推进检察事业的科学发展,都具有积极的作用。检察工作方针和总体要求的发展体现了检察工作发展和理论创新的最新成果,表达了党和人民对检察工作的新要求新期待,反映了检察机关对不断发展的检察工作和社会主义民主法治的深刻认识。概括而言,检察工作方针和总体要求的发展具有如下四个特点:

  (一)检察工作方针和总体要求反映了党和人民群众对检察工作的新要求新期待

  通过考察检察工作方针和总体要求的历史变迁可以看到,检察工作的主题和总体要求正是顺应党和人民对检察工作的新要求、新期待而不断调整变化的。总结历史上检察工作的主题和总体要求,那些能够顺应民心,顺应时代发展客观要求和我国经济政治社会文化发展潮流的检察工作方针和总体要求总能够有效地指导检察工作,使检察工作焕发出生机与活力。在我国社会主义国体和政体下,检察机关的性质决定了检察机关和检察人员都必须全心全意为人民服务,倾听人民群众的呼声,了解人民群众的要求,保障民生。只有全面认识和把握党和人民群众对检察工作的新要求新期待,才能够从群众的要求和意愿中汲取智慧和力量,创新检察工作,发展检察事业。这正是历来制定检察工作方针和总体要求的基本途径。

  (二)检察工作方针和总体要求反映了对检察工作规律的新认识

  检察机关和检察工作都是近代的产物。由于各国检察制度形成的历史条件不同,检察机关所承担的任务和历史使命在各国的差别都很大。关于检察机关和检察权的性质的争论自从它们产生之时就在世界各国广泛地存在,并一直延续至今。因此,世界各国对于检察权的配置和运行规律的认识和把握都处于发展的过程之中。我国对检察工作规律的认识也几经反复。在“文化大革命”中,错误的认识曾经一度占了上风。改革开放以后,对于检察工作规律的认识也存在一个逐步深化的过程。每一次新的工作方针或者总体要求的提出,都标志着对检察工作规律的认识进入了一个新的阶段。当前,我们要推进检察制度完善和检察工作创新,发挥中国特色社会主义检察制度的优越性,就必须进一步认识检察工作规律。

  (三)检察工作方针和总体要求反映了检察改革的新趋向

  司法体制改革是中国特色社会主义司法制度自我完善的过程。由于检察体制建立时间短、基础薄弱,检察理论发展不成熟、不系统,一些检察业务和机构设置还处于探索过程中,检察改革任重道远。推进检察改革,必须以党和人民群众的新要求新期待为导向,坚持中国特色社会主义检察制度发展的正确方向。同时,检察改革的新趋向、检察工作的新战略往往要通过新时期的检察工作方针和总体要求来体现和反映。因此,检察工作方针和总体要求,不仅承载着指导检察工作发展和创新的任务,也承载着指导检察改革的任务。一项新的检察工作方针和总体要求的提出,意味着明确了一定时期内检察改革的方向和路径。

  (四)检察工作方针和总体要求反映了检察理论研究的新成果

  理论与实践之间存在着某种张力,但二者的关系主要是相互依赖,相互支撑。检察实践为检察理论提供源泉和动力;检察理论则为检察实践提供思路和支撑。没有实践基础的理论是空洞的,没有理论指导的实践是盲目的。从检察工作方针和总体要求的演进我们可以看到,它们总是与检察理论的发展、创新密不可分。在新中国历史上,检察制度曾经走过弯路,部分原因就是我国对检察制度的研究还相当薄弱,导致了各界对检察制度的认识不足或不一致。近几年来,我国检察理论已经从各方面对检察制度进行了全面的探讨和研究,不仅为社会各界进一步了解检察制度提供了知识普及和理论解疑的条件,而且为检察工作和检察改革的开展提供了有力的支持。检察工作方针和总体要求的未来发展也有待于检察理论的创新发展特别是关于检察工作规律的理论认识有新的突破、新的进展。

  检察工作方针和总体要求的特点蕴含着自身发展的内在规律。近60年的检察历史,特别是检察机关恢复重建30年以来的检察工作实践已经雄辩地证明,检察工作方针和总体要求必须以党的政策为导向,以满足人民群众的新要求新期待为目标,以科学认识和把握检察规律为基础,反映时代要求和时代精神,反映检察制度和检察工作发展的阶段性特征。正确、全面、高度概括的检察工作方针和总体要求,是指导检察工作,推进检察改革的基本检察政策,是保证检察事业科学发展的战略思维。

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