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健全机构提升素能 加强未检工作专业化建设

    编者按 未成年人检察制度是检察制度的重要组成部分。到目前为止,未成年人检察制度经历了较长时间的探索发展。2015年底,最高人民检察院正式成立“未成年人检察工作办公室”,标志着未成年人检察工作专业化、规范化建设进入了一个新的发展阶段。为进一步推进未成年人检察工作理论研究和实践探索,本刊以“健全机构提升素能,加强未检工作专业化建设”为主题,邀请几位专家学者和实务界人士进行探讨,敬请关注。

 

 

    主 持 人: 张建升 (《人民检察》副主编)

    特邀嘉宾: 张志杰 (最高人民检察院未成年人检察工作办公室主任)

    宋英辉 (北京师范大学刑事法律科学研究院教授、博士生导师)

    姚建龙 (上海政法学院刑事司法学院院长、教授)

    席小华 (首都师范大学政法学院副教授)

    文稿统筹: 常 锋 (《人民检察》编辑)

 

    主持人:未成年人是国家的希望和未来。在未成年人司法保护走向综合保护的今天,检察机关肩负着重要职责,发挥着重要作用。2015年底,最高人民检察院正式成立“未成年人检察工作办公室”(以下简称“未检办”),标志着未成年人检察工作(以下简称“未检工作”)专业化、规范化建设进入了一个新的发展阶段。在司法体制改革背景下,未成年人司法保护对未检工作有哪些新要求?未检工作体制改革应从何处着手,与既有制度如何协调,以实现检力资源的最优配置?应怎样强化未检工作专业化的思路引领,推进未检工作专业化建设?基于此,本期检察聚焦围绕“健全机构提升素能,加强未检工作专业化建设”主题展开研讨,感谢各位专家的积极参与。

 

     问题一:最高检未检办成立的背景是怎样的?未检工作特殊性体现在哪些方面?当前未检工作实践还存在哪些突出问题?

 

  主持人:我国未成年人检察制度经历了较长时间的探索发展,比如早在1986年,有的地方检察院就成立专门的“少年起诉组”等。这些年来,未检工作在机构变迁、工作模式发展、特殊制度探索方面均取得了良好成效。而最高检未检办的成立,是未检工作发展的一个新的标志。未检办是基于什么样的时代背景和现实需要成立的?未检工作与普通刑事检察工作有何区别,其特殊性体现在哪些方面?当前未检工作还存在哪些突出问题?

  张志杰:成立未检办是检察机关全面贯彻落实中央和全国人大常委会关于未成年人保护各项政策方针的一项重大举措,有着深刻的时代背景。这既是适应未成年人保护新形势的客观需要,也是全面推进检察机关未成年人司法保护工作的必然要求,有利于将原来分散在检察机关内部各个业务部门的未成年人检察工作和司法资源有效整合起来,实现未成年人司法保护工作的集约化和专业化,推动未成年人司法保护综合体系建设。十八届三中、四中、五中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化提出了明确要求,强调建立健全帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道。加强未检工作,最大限度保护未成年人合法权益,最大限度教育挽救涉罪未成年人,最大限度预防未成年人犯罪,是检察机关参与推进国家治理能力和治理体系现代化的重要内容和载体。

未检工作在理念、工作机制、工作程序等多方面均与普通刑事检察工作不同。比如,未检工作更加注意特殊保护理念,实行“捕诉监防”一体化工作模式,要落实社会调查,合适成年人参与、强制辩护等一系列特殊程序,等等。

  虽然近年来未检工作整体上取得了明显进展,但还存在不少问题和困难:一是特殊司法理念与就案办案、重惩罚、轻帮教的司法现实矛盾突出,导致对未成年人刑事案件办理缺乏应有的审慎态度,“未成年人刑事案件诉讼程序”落实不到位。二是相关法律规定仍然比较原则,可操作性不强,导致各地对未成年人犯罪特殊刑事政策的理解不到位,运用不充分。三是未检工作专业化建设如何在司法体制改革背景下得到巩固和加强,需要认真研究。四是各有关部门在未成年人刑事案件办理工作中衔接配合不够,一体化保护程度不高。五是各地普遍缺乏辅助司法的社会支持体系,相关专业人员不足,配套机制不健全,检察机关不捕不诉等工作难以得到有效保障。

  宋英辉:未检工作与普通刑事案件办理不同,具有特殊性。现代科学表明,大脑中支配人的认识与控制能力的主要部分,要到二十岁以后才能发育成熟;在未成年阶段如果受到外界不良干预,会影响其正常人格形成,甚至形成反社会人格。正是考虑到未成年人身心尚未成熟,缺乏辨识与自我控制能力,其犯罪是由各种不良因素、制度缺陷、恶劣环境等交互作用的结果,各国少年司法都强调儿童保护优先,儿童利益最大化原则,立足于保护与教育,注意帮助行为人回归社会,而不是简单惩罚。实证研究表明,若坚持传统打击犯罪理念,不仅不能从根本上解决未成年人犯罪问题,而且可能将其推到社会对立面,丧失教育、感化、挽救的机会。因此,对未成年人犯罪的处理不是单纯强调罪责刑相适应原则,而是坚持“教育、感化、挽救”方针。故此,我国“未成年人刑事案件诉讼程序”不以惩罚犯罪为唯一、首要目的,而以预防再犯、帮助未成年人为己任。从机制层面看,为利于全面掌握未成年人案件情况和思想状况,保持教育、感化、挽救工作的连续性,未检工作实行“捕诉监防”一体化工作机制,这并非侦监、公诉业务的简单叠加,而是还承担着帮扶教育涉罪未成年人,推动协调其他力量共同预防未成年人犯罪、关爱未成年人的社会职能。从办案角度看,成年人案件可以做到办案与其他工作相分离,但未检工作还必须在了解未成年人成长经历、犯罪原因、教育监护条件等信息的前提下对其进行帮教,并与有关部门、社会组织一起制定帮教、监督考察方案。即使有司法辅助人员协助,也不能将检察官从这些工作中完全剥离开。未检工作人员除了需要精通法律知识,更需要具备犯罪学、教育学、社会学、心理学等方面的知识,在讯问、询问方法、技巧方面也与办理普通案件的要求不同。未成年人检察强调综合保护和全面保护,不仅涉及刑事法、民事法、行政法,也涉及未成年人保护法、预防未成年人犯罪法、婚姻法、教育法、劳动法等诸多法律,以及其他与未检工作有关的专业知识。

  姚建龙:未检工作与普通刑事检察工作之间存在着重大差异,主要体现在对象、理念、定位、目标等几个方面。首先,未检工作对象是未成年人,而普通刑事检察工作对象是成年人。由于两者对象群体的不同,其工作理念也有着一定的差异,未成年人检察首先需要遵循“儿童最大利益原则”和“国家亲权原则”,而普通刑事检察追求的则是定罪量刑的准确性。其次,在目标方面,未检工作的眼光需要“向前看”,主要追求让未成年人能够重新回归社会,健康成长;而普通刑事检察工作的眼光则是“向后看”,即主要根据行为人危害社会的行为,做好捕、诉等工作。正是基于上述差异,未检工作在制度设计上具有五大特殊性,即特殊的立法、特殊的程序、特殊的机构、特殊的人员以及特殊的处遇。

  经过三十年的发展,我国未检工作有了很大的进步,但是实践中仍存在着一些问题:一是独立性还不强,未检工作总体上还依附于普通刑事检察工作;二是国内各地区未检工作发展较为不均衡;三是对于未检工作特殊性认识存在不足;四是未检工作的发展环境还不尽如人意——在外部环境方面,当前我国未成年人保护相关立法较为滞后;在内部评价体系方面,未检工作的特殊性并未得到应有重视,在评价方式上仍与普通刑事检察工作没有多大区别。而目前较为突出的问题,集中体现在理念陈旧、人员专业化程度不高、相关部门没有形成联动机制、社会支持体系缺乏制约等方面。

 

    问题二:未检工作应坚持怎样的司法理念与评价导向?发展方向是什么?具体改革路径又包括哪些方面?

 

  主持人:十八届四中全会将实现司法人员的专业化和职业化作为推进依法治国的重要内容。理念是行动的先导,在未检工作专业化建设中,应坚持怎样的司法理念与评价导向?您认为,未检工作在司法体制改革中的发展方向是什么?未检工作体制改革的具体路径又包括哪些方面?

  张志杰:在未检工作专业化建设中,应当坚持以下理念:一是法治理念。因为未成年人检察本质上还是司法办案,要严格按照法定条件和程序办理案件。二是国家亲权理念。当家庭监护缺失或不到位时,国家应当承担最后兜底责任。检察机关作为国家法律监督机关,要保证未成年人保护法律得到统一正确实施。三是未成年人利益最大化理念,即涉及未成年人的政策、措施要以未成年人最大利益为重要考虑。四是尊重未成年人人格尊严理念,未成年人保护法明确要求全社会形成尊重未成年人人格尊严的良好风尚。

  面对司法体制改革对机构、人员提出的新要求,一些省份持观望态度,有的甚至没有充分考虑未检工作实际,简单地将未检工作并入其他业务部门。针对上述问题,最高检曹建明检察长和院党组的态度明确,指出“检察机构改革不能影响检察职能的发挥,要在加强扁平化管理的同时加强专业化建设,确保不削弱未成年人检察工作”。20151216日,最高检未检办成立。争取在2016年年底之前,督促所有省级院成立未检专门机构,配齐专门人员。

  至于未检工作体制改革的路径,须放在构建中国特色少年司法制度这一大目标下,以此扎实推进未检工作专业化、规范化建设。具体来讲:一方面,要继续推进未检专门机构和队伍专业化建设,确保未成年人检察案件的集约化、专门化办理;另一方面,要进一步推进未检工作规范化建设,包括办案程序和标准规范化、司法衔接规范化、社会化支持体系规范化等。

  宋英辉:在未检工作专业化建设中,应当坚持保护教育优先、利益最大化、双向保护、综合保护等理念;在评价指标方面,应当注重人(包括加害人、被害人)的因素,以是否贯彻少年司法理念为前提,考察是否贯彻了法律的特别规定精神,所采取的措施是否有利于未成年人回归社会和促使其恢复正常生活,不应当简单以案件数量作为评价标准。

  未检工作体制改革的方向,是整合职能,建立有别于成年人司法的未检业务独立类别。为此,一是要设立专门机构,作为专业化保障;二是根据未检工作部门办理未成年人犯罪案件、未成年人遭受侵害案件以及涉及未成年人基本权益的民事行政案件、刑事执行监督等工作,可以检察官为基数,配备若干辅助人员,组成办案组织;三是要加大培训力度,建立一支专业化队伍;四是实行单独的区别于成年人案件的评价体系,在检察机关统一业务应用系统中按照捕、诉、监、防、维一体化模式,设计并逐步完善独立的未检工作业务流程、未检工作文书和统计报表,建立未检工作独立评价机制,引导和促进全国检察机关未检工作科学、专业、全面发展;五是建立内部、外部联动机制,实现文件工作专业化与社会化良好结合。

  姚建龙:在未检工作专业化建设之中,首先需要树立两个司法理念——“未成年人最大利益原则”和“国家亲权原则”:所有未检工作制度的设计都是为了确保未成年人最大利益原则在司法中得以实现;同时,国家是未成年人的最终监护人,在未检工作制度运行过程中,检察机关承担着代表国家维护未成年人权益的“国家监护人”角色。

  未检工作特殊理念需要评价导向的支撑。当前,对于未检工作的评价很大程度上还是按照普通刑事检察工作的评价标准,即以“量”为评价标准进行考核。然而,未成年人案件的教育感化工作却很难量化。笔者认为,对于未检工作,我们可以将其分为主业、正业和副业三个方面。主业即办案,正业即教育感化挽救,副业即其他社会工作。因此,在评价导向上,我们不仅要关注主业,还要认识到正业的重要性,将教育感化等保护工作作为工作的重心。

  就未检工作体制改革而言,应该从“量化司法”走向“专业司法”,从一切以量作为司法评价指标的传统评价模式转化为以专业性作为司法评价指标的评价模式。同时,基于专业性要求,还需要配以发达的社会支持体系,从资金、机构、人员等多方面予以保障。此外,最高检未检办成立以后,未检工作体制改革应充分重视“自上而下”的顶层设计。

  席小华:未检工作的专业化发展,必须树立两个基本理念:一是未检机构和未检工作人员需有强烈的社会责任感和使命感;二是未检机构和未检工作人员要树立起教育刑的基本理念。办理未成年人案件与办理成年人案件的司法理念存在显著差异。首先,未成年人司法应体现成人世界对犯错未成年人的宽容态度,有帮助未成年人顺利回归社会的耐心,这是未成年人司法制度具有人文关怀的重要基础;其次,应体现成人世界的智慧,即通过教育矫正的方式解决未成年人犯罪问题,而不是一味地强调使用惩罚的方式简单处理未成年人犯罪问题;再次,应体现成人世界的广阔视角,即应该更多地关注导致未成年人犯罪的社会因素,并通过社会资源与法律适用的整合运用,有效预防未成年人犯罪行为的再次发生。



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