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俄罗斯检察机关对公民申诉权的司法保护

俞 亮  张 杰  张 驰

    作为专门的法律监督机关,我国检察机关在受理公民涉法申诉方面承担着巨大的工作任务。如何在保证公民依法行使申诉权的同时,避免“信访不信法”“以访压法”等滥用申诉权问题,亟待研究。比较而言,俄罗斯联邦检察机关在处理公民申诉问题上具有较为完备的法律规定和成熟的制度经验,可以为我国检察机关提供宝贵借鉴。
    一、俄罗斯检察机关受理、审查公民申诉制度的基本内容
  (一)俄罗斯联邦检察机关处理公民申诉法律依据
  根据《俄罗斯联邦检察院组织法》规定,俄罗斯联邦检察机关按照管辖范围,负责审查处理向其提出的申诉、控告和检举。2006年4月,经俄罗斯联邦国家杜马通过、俄罗斯联邦委员会批准的《俄罗斯联邦公民申诉审查制度》(以下简称《申诉审查制度》),以及俄罗斯联邦总检察院于2013年1月发布的《关于批准和执行俄罗斯联邦检察机关执行公民申诉审查与来访接待规定的说明解释文件》(以下简称《说明解释文件》),是俄罗斯联邦检察机关处理公民申诉和接待公民来访的主要法律依据。上述法律文件确立了俄罗斯联邦检察机关审查公民申诉和接待公民来访的一般原则、工作方法、具体流程等,并且规定了审查公民对国家机关、地方自治机关和公职人员提出请求的程序规则。
  (二)申诉权的主体及内容
  根据《申诉审查制度》和《说明解释文件》等规定,公民享有提出申诉的权利,即以个人或者包括法人在内的集体形式向国家机关、地方自治机关及其公职人员,部分公开行使重要职能的机构及其公职人员提出相应申诉。在不妨碍他人自由和权利的前提下,公民秉承自由、自愿原则提出申诉,并且不负担相应费用。同时,提出申诉的主体并不限于俄罗斯联邦公民,除俄罗斯联邦签订的国际条约及其他联邦法律规定的例外情况以外,有关外国公民及无国籍人士也可以依照《申诉审查制度》和《说明解释文件》等提出申诉。
从内容上看,申诉权主要包括:(1)材料提交权。提出申诉的主体有权提交资料、补充文件或者与其请求相关的电子资料。(2)文件知情权。在不妨碍他人权利、自由和法律利益,并且文件和资料中不包含涉及国家秘密或者其他联邦法律所保护秘密的前提下,申诉主体享有知晓涉及申诉审查的文件和资料的权利。(3)获得答复权。除《申诉审查制度》第11条规定以外,针对申诉中的问题,申诉主体有权获得书面答复,书面答复应当充分阐述理由。(4)终止请求权。申诉主体有权申请对其提出的申诉终止审查处理。(5)赔偿请求权。根据《申诉审查制度》第16条规定,公民因国家机关、地方自治机关或者责任人的非法行为(包括不作为)而受到物质损害和精神侵害时,有权请求得到相应的物质赔偿和精神损害赔偿。
  (三)对申诉人的安全保障
  根据《申诉审查制度》第6条规定,禁止被申诉国家机关、地方自治机关或者被批评投诉机关的责任人跟踪提出申诉的公民以及其他为了恢复和保护自己自由、权利和法律利益或者其他人自由、权利和法律利益的人。涉及提出申诉公民的有关信息也被给予相应保障。根据该条第2项规定,在审查申诉的过程中,除以书面方式向国家机关、地方自治机关或者有关主管机关负责解决申诉问题的领导人提交申诉外,不允许扩散含有申诉内容的信息,以及未经允许不得公开的公民私人生活信息。同时,俄罗斯联邦的有关法律也对公民人身权利与个人信息提供了充分的安全保障,使公民提出申诉的权利不受限制,不被干预。
  (四)对公民申诉的基本要求
  1.公民申诉需实名提出。根据《申诉审查制度》和《说明解释文件》等要求,公民在其书面申诉中有责任标出被申诉国家机关或者地方自治机关的名称,申诉人及被申诉人的姓、名等准确信息,以及用于接收答复的邮箱地址等,并签注名字和日期。
  2.附寄证明文件或副本。在必要情况下,公民提出申诉的同时要附寄证明其论点的书面材料或者副本。
  3.申诉形式需合乎规定。公民以电子文档形式向国家机关、地方政府机关或者相关官员提出申诉的,应当按照法律规定,写明申诉人姓、名等准确信息,并提供邮箱或者电子邮箱地址。公民有权利附上电子材料,并发送指定的文件和材料的副本。
  4.禁止侮辱、冒犯性质的申诉语言。根据《申诉审查制度》第11条规定,公民申诉中若含有对审查主体或其家庭成员的冒犯、侮辱、威胁生命财产等语言表述的,国家机关、地方自治机关或者责任人有权不回答申诉中所提出的问题,并应当告知该公民禁止其滥用权利的相关法律规定。
  5.文词语义不通将被退回。公民提交书面申诉的,应当保证其申诉内容清楚明了。如果申诉文词不通、语义不明,审查主体不能理解申诉本意的,则不必给予答复;如果申诉不属于该国家机关、地方自治机关或者主管机关责任人管辖范围的,相关主体自登记之日起7天之内通知申诉人。
  6.重复申诉不受理。根据《申诉审查制度》第11条规定,如果书面申诉包含先前不止一次提出的问题并已被书面答复的,本次申诉即是重复申诉,不必给出新的答复或者理由,国家机关、地方自治机关及相关责任人或者执行人有权不予处理或者停止与该公民交流。对于重复申诉不处理的决定需通知重复申诉的公民。
  7.对提供的虚假信息承担法律责任。公民在申诉中故意提供确定是虚假的信息,审查申诉的国家机关、地方自治机关或者相关责任人为审查申诉支出的费用应当由该故意提供虚假信息的公民承担,并且其要为此承担司法判决确定的法律责任。
  (五)对申诉的审查
  1.审查主体。接受公民申诉并对之进行审查是国家机关、地方自治机关或者根据主管范围确定的责任人的法定责任,必要时,负有审查责任的国家机关、地方自治机关或者责任人还需要进行实地访问,以切实解决公民申诉问题。
  2.审查原则。根据《申诉审查制度》第9条、第10条规定及俄罗斯联邦其他法律规定,客观、全面、及时是审查主体应当遵循的申诉审查原则。必要时,审查主体可以邀请提出申诉的公民参加审查过程。
  3.答复通知。除法律规定的例外情况外,审查主体应当在规定时间内根据公民申诉问题的实质给出书面答复。对于将公民申诉转交给其他国家机关、地方自治机关或主管机关的责任人进行审查处理的,应当及时通知申诉人。发送给申诉人的答复,均需由国家机关、地方自治机关的领导人或责任人、执行人签字。如果因涉及未公开的国家信息或者其他被联邦法律保护的秘密信息而不能在实质上对公民申诉问题给予答复的,审查主体应当就不能答复的原因通知申诉人。如果不能给予实质答复的理由消失,公民有权重新向相应国家机关、地方自治机关或者相应的责任人提出申诉。
  4.查询文件资料。审查主体审查申诉需要相关文件资料支持的,文件资料的持有者有义务在规定时间内予以提交,以协助对公民申诉的审查工作。根据《申诉审查制度》第10条规定,国家机关、地方自治机关或者责任人应当在15天之内提供审查申诉文件和资料,文件资料中含有国家或者其他联邦法律保护的秘密内容的除外,此种情况下需遵循特殊的提交程序。
  5.审查期限。提交到国家机关、地方自治机关或者主管机关责任人的书面申诉,除法律规定外,应当在登记注册之日起30天之内作出审查处理。提交到俄罗斯联邦主体高级责任人(俄罗斯联邦主体国家政权高级执行机关的领导人)的书面申诉和包含可能妨碍俄罗斯联邦移民领域法律实施的信息内容的,审查处理应当自书面申诉登记注册之日起20天之内进行。在例外的情况下,以及在《申诉审查制度》第10条规定的询问情况下,国家机关或者地方自治机关的领导人、责任人或者有权决定的人延长申诉审查期限不能超过30天,并应当就审查期限被延长的事宜和理由及时通知提出申诉的公民。
  6.审查后的处理。对公民申诉进行审查后,审查主体可以作如下处理:一是充分或者部分恢复申诉人的权利;二是同意重复申诉,且本次申诉中确定指出前一次答复或者决定中存在瑕疵或者错误的,应当独立采取措施以实质性解决被申诉的问题;三是拒绝申诉——申诉人的要求被认为是没有根据的;四是解释——解释法律问题,包括对申诉中缺少满足申诉条件的解释,或者对于主管机关已经采取解决方法的给予进一步解释;五是转递——自登记之日起7日内,根据主管权限的归属将申诉转递给另一个有权机关办理。
    (六)对申诉人的接待要求
  1.提前通知。对于国家机关、地方自治机关接待公民,或者机关领导人和执行人亲自接待公民的,接待地点、接待日期、具体时间要提前通知。
  2.出示证件。在进行个人接待时,申诉公民有义务出示证明其身份的证件。
  3.口头申诉与答复。公民提出的口头申诉内容应当标注在公民个人接待卡上。如果口头申诉表述的事实和情节是明白确定的,并且不要求补充检查、同意直接答复的,可以给予口头答复。当场口头答复的,应当在公民个人接待卡中做好记录。在其他情况下,应当针对申诉问题给出书面的实质答复。
  4.接待中对书面申诉的处理。在公民个人接待中受理书面申诉,即视为进入《申诉审查制度》所规定的登记注册和审查程序。
  5.必要的释明。如果接待公民来访过程中发现公民申诉包含的问题不属于该接待机关或者责任人的主管范围,接待人员需要向公民解释其应当提出申诉的机关和相应的申诉程序。
  6.重复接待的处理。如果先前曾对公民进行接待并对其申诉问题给予答复,本次接待则可以拒绝对申诉进行进一步审查。



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