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检察机关办案组织内部职权配置研究

尹伊君等

    党的十八届三中、四中全会对全面深化司法体制改革作出了重要部署,提出要优化司法职权配置,明确司法机关内部各层级权限。为落实中央部署,《关于深化司法体制和社会体制改革的意见》提出,要“以落实和强化检察官执法责任为重点,探索建立突出检察官主体地位的办案责任制,科学划分检察机关内部执法办案权限,建立健全检察机关执法办案组织,完善检察机关执法办案责任体系”。作为检察权运行最基本的组织形式,检察办案组织的科学构建和内部职权配置,成为检察权能够依法公正行使的关键,成为司法责任制落实的基础。因此,有必要通过探索检察办案组织内部职权配置的基本规律,总结当前检察机关办案组织内部职权配置的特点与问题,推动检察办案组织内部职权配置的科学化,从而实现改革的目的。
    一、检察机关办案组织内部职权配置的基本规律
  检察机关办案组织内部职权配置随着办案组织具体形态的发展,在不同的时期呈现出不同的具体配置模式。但是从内在规律看,办案组织内部的职权配置,根本上取决于检察权的性质、检察组织体系以及司法运行规律。
  (一)办案组织内部职权配置与检察权性质相统一
  从本质上讲,办案组织内部职权配置是为了保障检察权依法公正行使,属于检察权运行机制的重要组成部分。而检察权运行机制则是为了实现检察权的内在目的,是检察权的一种动态化、具体化的表现形式。因此,检察权是建构检察权运行机制的前提条件。检察权的本质属性,要通过检察权的运行机制表现出来,有什么属性的检察权,就会有什么样的检察权运行机制。检察权的内容及其所要实现的价值目标,决定检察权运行机制的内涵和具体形态。
  检察权的性质问题是检察理论研究的一个根本性问题,它在一定程度上决定着检察改革的方向。检察官办案责任制作为检察改革的重要内容,必须立足于检察权自身的性质。目前,学术界对检察权和检察机关的性质有四种观点:第一种观点认为检察权是一种司法权,检察机关是司法机关。就刑事诉讼程序而言,检察官与法官的密切契合程度,犹如相互牵动的钟表齿轮一般。因此,检察官虽非法官,但如同法官一般执行司法领域内的重要功能。第二种观点认为检察权是一种行政权,检察机关是行政机关。上级检察官对下级检察官有指挥监督的“指令权”,而下级则有服从义务,这是典型的行政关系。第三种观点认为检察权兼具司法权和行政权的双重属性。一方面,检察机关在内部组织上奉行检察一体化,实行上命下从,尤其是自侦案件侦办过程中追求破案实效。另一方面,检察机关和检察官的活动具有相对独立性,以适用法律为目的而从事诉讼活动,尤其是公诉业务,这些检察权运行的方式都具有非常典型的司法权的性质。因此,检察权具有行政性与司法性的双重属性。第四种观点认为检察权是一种法律监督权。这种观点是基于我国检察权的特殊属性得出的结论,基于我国宪法定位、宪政体制和检察机关的监督职权,在行政权与司法权之外,赋予检察权以新型的权力性质。
  笔者认为,我国宪法将检察机关定位为法律监督机关,但从检察权的运行特点来看,检察权具有司法权和行政权的双重属性。其中,检察权的行政性主要体现在两个方面:首先,检察权中的侦查权具有鲜明的行政性。检察机关侦查权的行使,从目的上强调侦查效率,从过程形态上具有严密的组织性,要求检察长或侦查部门的领导人组织、指挥侦查队伍,制定实施周密的侦查,并指挥引导侦查活动的进行。其次,“检察一体化”的检察权运作方式体现了行政性质。为保证检察权统一正确行使,依据现有法律,检察官对外作为一个整体进行活动,更多地代表了检察机关的整体形象。但与此同时,检察权也具有比较浓厚的司法色彩,主要体现在三个方面:首先,检察权中的公诉权是比较典型的司法性质的权力。对案件证据材料的审查和起诉与否的决定行为,尤其是不起诉的决定,与法官的裁判行为具有较强的近似性,都是适用法律行为的一种具体形态。其次,在诉讼活动中,虽然是作为一个整体出现,但检察官仍然具有一定的相对独立性,尤其是近年来的不断改革探索,检察官的办案主体地位越来越突出。再次,检察权的行使具有一定的中立性特点,以实现法律公正行使和维护公共利益为宗旨。检察官虽然具有追诉者的地位,但是必须通过查明事实和作出法律判断,实现法律守护人的地位性质。检察权的行使不仅具有启动司法程序的功能,同时对侦查活动和审判活动发挥着重要的制衡作用。
  检察权这种司法与行政双重属性的特点,决定了检察办案组织具体构成形态和内部职权配置模式。在完善检察办案组织、配置内部职权的过程中,无论静态的构建还是动态的运行,都必须符合检察权的双重属性,将检察一体和检察官办案主体地位结合起来。对于体现司法色彩较明显的公诉等业务机构,应更多突出检察官的办案主体地位,以亲历性和裁断性为基础。而对于更多体现行政性质的职务犯罪侦查等行为,则需要更多地体现出指挥引导监督等特点,从而提高办案效率。
  (二)办案组织内部职权配置与检察内部组织体系相统一
  从广义上看,检察组织体系分为外部组织体系和内部组织体系。前者涉及在国家权力配置中检察机关与其他国家机关的关系,后者涉及检察权在检察机关内部的实际配置;前者决定了检察权的性质定位和总体的职能内涵,后者决定了检察机关内部各主体之间的职能分配。因此,科学配置检察办案组织内部职权,必须要在厘清检察权外部组织体系、立足检察权性质职能的前提下,与检察机关内部组织体系相统一。
  检察机关内部组织体系就其主要内容而言,就是关于检察机关内部机构设置的问题。可以说,内设机构设置与办案组织模式两者是一体两面的关系。内设机构的设置和职能定位,会直接影响作为办案组织主体的检察官的地位和状况。内设机构职能作用的范围和权限也会决定检察官独立性的大小,在检察权行使的范围内,形成一种反相关的关系,即内设机构的业务职责过多,则检察官的相对独立性就小,反之亦然。换言之,强化作为办案组织主体的检察官的独立地位,也就意味着弱化内设机构的业务职能,减除部门负责人的案管权力,这也是我们在研究整合内设机构设置、完善办案组织模式中需要关注的问题。
  然而长期以来,我国检察机关内部实行的办案体制是“检察官承办、部门负责人审核、检察长或检委会决定”,从而形成了以上命下从的行政性关系为特点的办案责任机制。在这种机制中,与内部组织体系相适应,根据检察职权的属性、特征及其所要求的运行机制,将检察职权划分为不同的“块”或者叫“段”,具有同一属性的“一段检察职权”或者“一块检察职权”,应当组成检察机关内部的一个机构。这种传统的办案组织模式,有利之处在于方便强化对办案人员的监督并保证检察活动的统一,但与检察权行使的内在要求有矛盾,不符合司法活动直接性和亲历性的要求,行政审批环节过多不仅影响诉讼效率,也浪费了本已缺乏的司法资源。
  在此次司法体制改革中,之所以要对办案组织进行改革,就是要使检察官从缺乏自主性和独立性的案件承办“工具”成为有职有权、相对独立的检察权行使主体。由此可见,检察组织体系包括内设机构改革的基本课题之一,就是肯定和保障检察官的相对独立,以及协调“检察一体”与检察官的独立性,划定内部独立的合理边界。这也是制约内设机构改革去行政化路径选择的关键问题。可以说,重新构建检察组织体系特别是改革内设机构和办案组织模式的实质是对检察权的重新配置,其逻辑起点在于保证检察权依法独立行使。一方面,要通过改革肯定和保证检察官的相对独立,这是改革遵循司法工作规律和检察职业特点的理性判断;另一方面,在改革的过程中,必须注意部门工作性质的区别,根据部门工作特点建立适合自身业务性质的办案组织模式,并实现科学的办案组织内部职权配置。
  (三)办案组织内部职权配置与司法运行规律相统一
  规律是事物之间内在的本质联系。司法规律是司法活动的内在规定性,是司法活动必须遵循的一种客观规律。它由司法活动的性质所决定,并由法治实践证明是正确的司法特性(特征)。理论界对于司法运行规律有不同的见解。有人从宏观角度出发,认为司法规律的内容主要包括三方面:司法必须反映社会意志的最高追求、司法必须伴随社会的发展而变迁、司法必须体现司法权的本质属性。还有学者从微观的角度考察,提出了裁断性、独立性、公正性、真实性、消极性、专业性、亲历性、中立性等诸多内容。鉴于检察官办案责任制中办案组织内部职权配置具有较强的实际操作性,因此,我们可以从微观具体的角度进行考察。
  从上述学者的归纳中我们可以看出,裁断性、亲历性、独立性是司法规律运行基础性、工具性的特征,真实性、公平性、中立性是其价值性、目的性的要求。这里,我们可以从基础性的角度进行考察,来论证办案组织内部职权配置与司法规律运行的契合。
  司法过程是判断事实、适用法律的过程,其最重要的功能就是对争讼中的案件实现是非曲直的判断。因此,司法活动必然是一个判断性的活动,是在分析证据能力和证据效力的基础上“还原”案情,并在此基础上决定法律适用的活动。而这种裁断性如果要保证其科学性和合理性,必然要求判断者以对司法过程的亲历性为基础,即亲身经历诉讼程序,直接审查证据和判断事实。这种亲历性在公诉等司法性较强的检察业务中尤为突出。同时,为了对司法过程的裁断性、判断性提供保障条件,司法过程必然要求司法者具有一定的独立性。司法人员除了法律没有上司,他只根据自己对事实的把握以及对法律的理解作出判断。司法活动要依法收集和固定证据,力求客观地恢复案件事实,必然要排除司法活动中的非法干扰,独立实施各种发现案件真实的查办活动,独立地审查判断案件事实。?輥?輮?訛当然,由于检察权司法性与行政性的复合特点,在办案组织内部职权配置过程中,都会兼顾检察一体化和检察官相对独立之间的关系。在我国现有体制下,它们是对立统一的,缺少任何一个方面,都不可能形成完整的检察体制。
过去,检察机关一直遵循“三级审批制”的办案制度。在这种办案机制中,检察官承办案件,部门负责人有审核权,决定权则由检察长和检察委员会集中行使。普通检察官只是案件的承办人。这一机制具有极为典型的上命下从的行政性特点,便于强化对承办人员的监督,有利于保障刑事追诉的统一性,但在实践中越来越暴露出明显的弊端:第一,审而不定、定而不审,违背司法活动的规律。第二,造成承办人员对领导的依赖,不利于发挥检察官的积极性、主动性、创造性,不利于培养专家型检察官。第三,审批环节过多,程序繁琐,造成办案效率低下,浪费司法资源。第四,权责分离、责任不明,在发生错案时容易造成互相推诿责任,错案责任难以落实到个人。这些弊端一定程度上影响了司法办案的效果。针对以上问题,应当建立健全检察官办案责任制,明确检察官承办案件的程序和职权,实现权到人、责到人。
  检察官办案责任制,是对检察权的重新配置,其实施关键是“放权检察官”,或者说是“还权检察官”。这种制度是对过去办理案件实行“三级审批制”的一种改变和完善。这项改革,要求检察官从缺乏自主性和独立性的案件承办人员成为有职有权的检察权行使主体。为了有效地打击犯罪,并保证追诉权行使的统一性,检察官有必要服从上级的指令,也就是说检察权及其行使还具有一定的行政性特征,但不能以检察官具有一定程度的行政性而抹杀其司法独立性,如使检察官完全成为听命于上司指令而没有独立权限因而在业务活动中谨小慎微的公务员,就违背了检察活动的规律。



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