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我国公诉制度的功能检讨与优化

    在我国现行刑事诉讼制度下,刑事公诉制度的功能优化对于推进以审判为中心的诉讼制度改革具有至关重要的意义和作用。一方面,“以审判为中心,其实质是在刑事诉讼的全过程实行以司法审判标准为中心,核心是统一刑事诉讼证明标准。”但是,由于在程序的纵向构造上,审判活动与侦查活动并不发生直接关联,因此,在具体案件中,只有透过检察机关的审查起诉活动,审判活动才可能对侦查阶段产生真正的“倒逼作用”。另一方面,在不告不理原则约束下,检察机关的起诉活动直接决定着法院的审判对象及其范围。因此,为了推进以审判为中心的诉讼制度改革,必须对刑事公诉制度的功能予以检讨,并结合改革的要求,调整、优化公诉制度的功能,以期更好地适应改革的需要。

    一、现代公诉制度的基本功能

  现代公诉制度具有两方面的功能:作为一个沟通侦查与审判的中间环节,现代公诉制度因其在诉讼流程中所处的特定位置而具有的内在功能;在提起公诉时,起诉相对于审判又具有外部功能。

  (一)现代公诉制度的内在功能:案件调控功能

  公诉制度的内在功能可以概括为:调控进入普通审判程序的案件流量及其类型,即案件流量的调控功能。在制度上,现代公诉制度的案件调控功能有三种具体表现形式:案件分流功能,案件过滤功能,审判分流功能。其中,对缺乏起诉必要性的案件进行分流处理、轻微刑事案件审判程序的简易化,已经成为现代刑事诉讼制度的显著趋势之一。

  1.案件分流功能。为了减轻审判程序的案件压力,现代公诉制度必须发挥“案件调节阀”的作用。在此意义上,案件分流功能更多表现为公诉权的消极行使。

  在传统上,刑事起诉制度的过滤功能犹如一个筛子,旨在将不符合起诉条件的案件过滤掉;而案件分流功能则犹如一条分洪渠,目的是将缺乏起诉必要的案件,通过其他更适宜的途径予以处理,从而减轻审判活动的案件压力。因此,随着对分流功能的重视,“是否具有起诉必要”已经成为审查起诉的重要内容之一

  一般而言,公诉制度的案件分流功能是借助检察官的起诉裁量权得以实现的。但是,在不同的法律传统和诉讼制度中,分流功能的具体表现形式也不尽相同。其中,在英美法系国家,由于奉行当事人主义,检察官对案件享有广泛的不起诉裁量权且殊少受到限制。在传统上,大陆法系国家实行起诉法定原则,尽管基于刑事政策的考量也承认检察官享有一定的不起诉裁量权,但该项权力受到诸多限制。但是,值得注意的是,二十世纪后期以来,大陆法系国家开始不断扩大检察官的起诉裁量权。这一现象在德国表现得尤其突出。在德国,“随着时代的发展,刑事诉讼法中的起诉法定原则被大量判例所突破……现在已经有种说法,就是将原则一例外关系反转过来,因为当前处于权衡原因而终止程序的占绝大部分,检察院也因而在刑事诉讼程序中起着决定作用。”在德国司法实践中,只有不到20%的案件才会依照普通审判程序提起公诉。因此,有德国学者戏称,“今天的检察机构似乎更是一个‘不起诉’机构,而非一个起诉机构。”

  需要指出的是,因各国诉讼制度的权力分配关系有着较大差别,各国程序分流的途径、时间节点也有着较大差异。例如,在英美法系国家以及丹麦、荷兰等国,警察享有独立处理轻微犯罪案件的权力,因此,程序分流实际上早在侦查活动就已经开始了。在法国,“公诉一经发动,在刑事诉讼进行进程中,这一规则(追诉适当规则)便不再发生作用”,因此,在时间上,案件分流主要存在于检察官正式发动刑事诉讼之前。在德国,由于警察无权独立作出终止案件的决定,程序分流只能依赖于检察官的集中处理。

  2.案件过滤功能。审慎起诉是现代刑事诉讼的基本立场。在现代社会,审慎起诉既是对个人权利的尊重,也是公共利益的要求。其中,对被告人而言,审慎起诉体现了国家公诉权的谦抑性;对公共利益而言,审慎起诉既意味着避免诉讼成本的浪费,也有助于降低误判的概率和风险。因此,在现代诉讼制度中,法律一般都规定有起诉条件,尤其是提起公诉的证据条件。在起诉条件约束下,“不符合起诉条件的案件不起诉”是现代公诉制度的最基本要求。

  3.审判分流功能。审判分流功能主要是相对于正式审判程序而言,即通过简易程序的适用,减轻普通审判程序的案件压力。审判分流是审判程序多样化(尤其是简易程序普遍使用)的必然后果。因为审判程序的多样化,一个案件即使必须交付审判,也存在着多种审判程序的选择。而基于诉讼经济的考虑,各国制度多要求在起诉之前就应当对案件的审判方式予以确定。因此,现代公诉制度事实上还具有审判程序选择的(起诉方向上的)分流功能。

  通过起诉制度对案件进行审判程序上的分流,是一种较为普遍的诉讼现象。在英国,越来越多的可诉罪被立法转化为可选择程序罪。对于可选择程序罪,实际上意味着被告人可以放弃普通审判的权利而转归简易程序审判。因此,为了提高选择简易程序审判的正当性,程序的选择由治安法官和被告人共同决定。这一选择一般必须在“(向刑事法院)移送审判”前完成。在美国,被告人是否放弃陪审团审判的权利,也必须在预审中加以确定。在法国,预审法官以及上诉法院起诉庭的预审,也兼具确定审判法院的重任。在德国,检察官在决定提起公诉时,还必须同时选择究竟以何种程序提起公诉:是普通程序、简易程序还是处罚令程序。意大利刑事诉讼法则希望通过法定的量刑折扣将更多的案件引向多样化的简易程序。

  (二)起诉之于审判的外部功能

  在实质意义上,起诉活动从启动审判程序的原因之一转变为审判程序的唯一输入途径,事实上意味着一种权力关系的变化,即法律赋予了起诉权一种制衡审判权的现实能力,起诉权通过自身的行使限制着审判权的扩张使用。因此,换个角度看,起诉制度的审判输入功能在更深层次上包含着一种权力制衡机制和限制审判权的积极作用。在现代公诉制度下,起诉对于审判权的制约作用主要表现在两个方面:

  第一,没有起诉,就没有审判。起诉在实质意义上决定着一个案件能否进入审判的视野,这既是现代社会对司法被动性的要求,也是不告不理原则的最基本含义。在现代社会,被动性已经成为司法权理所当然的一项基本特点。有学者在论及司法权的“人所共知的特征”时,反复强调了司法被动这一特点:“只要没有依法提出诉讼的案件,司法权便没有用武之地。司法权存在那里,但可能不被行使。”“只有在请求它的时候,或用法律的术语来说,只有在他审理案件的时候,它才采取行动……从性质来说,司法权自身不是主动的。要想使它行动,就得推动它。向它告发一个犯罪案件,它就惩罚犯罪的人;请它纠正一个非法行为,它就加以纠正;让它审查一项法案,它就予以解释。但是,它不能自己去追捕罪犯、调查非法行为和纠察事实。如果它主动出面以法律的检查者自居,那它就有越权之嫌。”司法被动表现在诉讼制度上,即不告不理原则。不告不理是调整控诉与审判关系的重要诉讼原则之一。在刑事诉讼中,其基本含义就是对未经起诉的刑事案件,法院不得受理和审判。

  第二,起诉范围决定了审理的范围和裁判的对象。“法院审理与判决对象及范围仅限于检察官起诉所及对象与范围”。⑩在起诉与审判的关系上,起诉不仅在形式意义上决定着审判程序能否开始,而且具体圈定了审判活动的范围和界限。例如,德国《刑事诉讼法》第155条在“调查范围”标题下规定:“(一)法院的调查与裁判,只能延伸到起诉书中写明的行为和以诉讼指控的人员。”我国台湾地区刑事诉讼法分两条对此作出了更为明确的规定。其中,第266条规定:“起诉之效力,不及于检察官所指控被告意外之人。”第268条规定:“法院不得就未经起诉之犯罪审判。”

  根据不告不理原则,起诉范围在两个方面决定了审判的范围和界限:在人的问题上,审判应当以起诉指控的被告人为限;对没有遭受指控的公民,法院不得将其纳入审判范围。在有待裁判的事实问题上,审判应当以指控事实为限,除依法具有事实同一性外,对于没有明确提出指控的事实,法院无权进行追诉和裁判。因此,对于已经开启审判程序的具体案件,法院通过审判所要判定的是“针对被告人的指控事实是否成立”这一特定事实,而非“犯罪行为由谁实施”的全部事实。“它不得超越起诉书的范围,主动对未被检察官指控的人进行审判,也不得对起诉书未载明的案件事实进行调查。法院审判一旦超越了起诉的范围,就会形成一种事实上的越权。因此,在审判过程中,法庭即使发现了检察官未曾起诉的新的犯罪事实或者新的犯罪嫌疑人,也不应自行决定扩大审判范围,除非检察官以追加起诉等合法方式扩大了控诉的对象和范围。”



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