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民事行政检察建议适用存在的问题与改进
  │黄

  检察建议是检察机关近年来在司法实践中探索出的一种创新型检察监督方式,特别对于民事行政检察工作而言,检察建议扩大了监督范围、提高了监督效率。值得注意的是,民事诉讼法进一步明确了检察建议这一法律监督形式,为民事行政检察工作,特别是缺少抗诉权的基层检察院民事行政法律监督工作带来了新的机遇和挑战。但同时,由于民诉法未规定进一步的刚性措施,使民事行政检察建议可能成为事实上的“软监督”,有必要进一步改进和完善。

  一、民事行政检察建议的必要性和可行性

  第一,丰富了民事行政检察监督方式。对民事行政检察方式的立法规定体现在民事诉讼法第一百八十七条,此规定赋予了检察机关对民事行政裁判的抗诉权,除最高人民检察院可以对最高人民法院的裁判提起同级抗诉外,其他各级人民检察院只能对下级人民法院已经发生法律效力的裁判提出抗诉。最高检发布的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第二十八条是对民事诉讼法规定的逆向解释,即地方各级人民检察院不能进行同级抗诉,对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,只能提请上一级人民检察院抗诉。上级人民检察院收到提请后还要进行审查,经审查认为符合抗诉条件的,才能提起抗诉。

  此规定使基层检察院无权对民事行政案件裁判提出抗诉,而在实践中,绝大多数民事行政案件均由基层法院审理。如果基层检察院不能提起同级抗诉,可能会导致基层检察院民事行政检察部门失去抗诉能力,只能为上级检察院的抗诉做一些准备工作,将导致其监督的弱化、软化。实际办案中,基层检察院为配合上级检察院提起抗诉往往要做很多基础性的工作,发挥着非常重要的作用。既然如此,为何不赋予基层检察院“名副其实”的监督权力呢?当然可设置上级检察院的审核程序来把关。但在目前不突破现行法律规定的条件下,检察建议则是一个较为可行的选择,可突破“同级不能抗诉”的束缚,在一定程度上使基层检察院民事行政部门从幕后走向前台,发挥其一线监督的职能作用。

  第二,弥补了抗诉监督范围过窄的缺陷,使检察监督向民事行政诉讼全过程、全方位覆盖。修订前民诉法将检察机关的民事行政监督限定在法院的审判活动范围之内,将调解、破产、财产保全等程序排斥在外,对于当事人反映强烈的立案、执行等程序则是监督禁区。在实际办理中,完全符合抗诉条件的案件仅占少数,对大量一般性的违法违纪情况,抗诉这一手段便显得“不够灵活”。而在不断完善“重量级”抗诉权的同时,配置“轻量级”的检察建议手段,可以畅通监督渠道、丰富监督手段。实践证明,民事行政案件一般出问题也经常出在监督不到的地方,所以,不能忽视诉讼过程中的小状况、小问题,应将案件隐患切实消除在萌芽之中。

  第三,采用检察建议的监督方式可缩短办案时间,减少办案环节,提高诉讼效率。民事行政检察建议可以实现同级监督,避免了案件在上下级检察院之间的繁琐流转,可将问题解决在基层。同时,由于同级检法两家地理位置上的便利,还可简化程序,缩短办案周期,节约司法成本并使监督及时到位。做好民事行政检察监督工作,既要不断完善抗诉手段,也要加强检察建议的适用,使其常态化、制度化和程序化,不断探索构建一个公正、高效、便民的民事行政检察监督体系。

  二、民事行政检察建议在实际操作中存在的问题

  第一,检察建议刚性不足、力度不大。抗诉具有很强的刚性特征,检察机关一旦抗诉,法院必须立案审理。而检察建议因为没有抗诉那样的刚性特征,在实践中经常未受到法院的重视。被监督者具有本能的抗监督排斥心理,没有外在的强制性约束。尽管检察建议看起来可行,但一路走来并不平坦。实践证明,这种软性监督与法院最终的决定权相比,尚显单薄。鉴于此,20133月,最高检印发的《关于深入推进民事行政检察工作科学发展的意见》明确规定“监督方式包括抗诉、检察建议等”,要求“加大对生效裁判、调解书的监督力度”,“不宜提出抗诉或者再审检察建议以及不适用再审程序的,可以通过检察建议等方式进行监督”。同时特别指出,要注重运用再审检察建议强化同级监督。

  第二,检察建议性质不明制约其作用的发挥。因法律对检察建议的性质未作出明确界定,在理论和实务中均有不同认识乃至激烈争论。实践中,对于检察院发出的检察建议,不同法院对其认识也不一致,采取的应对措施更是千差万别。对于一个新生事物,如果没有明确具体的规定,其结果必然是标准不一、杂乱无章。如果建议得不到落实,监督就只能是一句空话。

  第三,检察建议的实际运行效果各地差异较大。民事行政检察建议在试点运行中也有很大差别。有些地方检法两家沟通良好,法院对检察院提出的检察建议认真对待,甚至出台专门的应对程序,形成良性互动;有些法院则“虎头蛇尾”,刚开始还比较重视,以后逐渐就虚以应付,最后不了了之;还有些法院始终不予以配合,对检察建议置之不理,而检察院的应对措施也乏善可陈。

  三、民事行政检察建议合理适用的路径

  第一,明确检察建议的法律地位。法律监督是我国检察权的重要组成部分,法律监督权是我国宪法授予检察机关的,它具有程序的法定性、来源的权威性以及行使的专门性。检察建议是检察机关依据法律程序作出的,被监督者应当高度重视,不能选择性地区别对待;检察院也应正确行使检察建议权,不能以法律监督名义干涉被监督者履行自己的职责。

  第二,赋予检察建议一定的“刚性”。一是权力机关要进行顶层设计,在立法上应有所为。由于程序安全价值以人权和人格尊严为载体,这就要求在任何情况下程序权力的行使只能以和平的方式进行,不得以任何理由使用暴力。我国的国家权力结构是人民代表大会制度下的“一府两院”式,人大制定的宪法、法律,作出的决议和决定,集中体现了人民的利益和意志,“一府两院”必须予以施行,实现人民的利益和意志。司法过程中,人大应当平衡“两院“权力配置,及时消除“两院”在司法过程中的隔阂和障碍,督促“两院”严格公正司法。这既是人大对“两院”工作的必要制约,也是人大对“两院”工作的支持促进。现阶段,可以先由地方人大对检察建议进行探索性立法,待条件成熟后再由全国人大常委会牵头,联合最高人民检察院、最高人民法院及国务院有关部门进行协商,颁布《关于认真落实人民检察院检察建议的决定》,对检察建议的适用原则、范围和效力等作出详细规定,明确有关各方的权力义务,减少检察建议在司法实践中遇到的阻力。二是建立检察建议听证会制度,切实发挥人大的监督作用。人大对法院的监督,间接性特征更为突出。人大通过质询、听证、调查等形式督促法院及时纠正错误。检察机关通过民事行政检察建议对法院进行法律监督,必要时可以引入人大的监督。具体程序可以设置为:检察院向法院发出检察建议后,法院认为建议正确的,应当按照建议要求认真落实;如果法院认为检察建议有错误或者违法的,可以向检察院说明情况,检察院对法院的意见应当认真研究,认为意见确有道理的,应该收回检察建议,或者采用补充建议的方式修正原建议中的不当部分。对于检察院坚持的检察建议,如果法院认为不妥当的,可以提请同级人大常委会举行听证会。人大相关部门应当安排检法两家对争议问题进行听证,必要时可以邀请部分专家学者参与评判。对听证结果,检法两家应当执行。同时,检察机关应将其发出的全部检察建议在同级人大常委会备案,人大在每一年度要对检察院提出的检察建议和法院的落实整改情况进行评价,以此作为检法两家年度工作的部分考核指标。

  第三,健全责任追究制度,确保检察建议得到回应和落实。对因拒不接受检察建议而造成严重后果的,要追究相应的法律责任。因玩忽职守构成犯罪的,检察机关应当依法追究相关人员的刑事责任。检察机关内部监督部门和立案侦查部门应做好协调配合工作,强化侦查意识,增强案件敏感性,提高发现案件线索的能力。



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