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如何看待检察业务考核

  编者按 检察业务考核,是从检察业务工作的数量、质量、效率、效果等各方面实现对检察业务工作的综合评价。在检察机关建立一套科学、合理、易于操作的考评体系是当前检察机关管理机制创新和发展所面临的一个重要课题。在实践中,检察机关的绩效考评机制还存在诸多难点和问题,本刊围绕“如何看待检察业务考核”话题组织一组对检察业务考核机制进行反思与探讨的文章,以期对该项工作的改革、发展和完善有所裨益。

  检察业务考核体系存在的问题及解决思路

  周茂玉等

  作为现代科学管理重要方法的实际运用,检察绩效考核工作在检察队伍正规化建设的系统工程中具有至关重要的作用。近年来,检察绩效考核工作取得了一定的成绩,但是由于考核工作中存在的一些主客观原因,导致当前检察业务考核体系与司法规律还有诸多不适应的地方,在运行过程中,上级检察机关精心设计出的考核体系,在执行过程中没有达到预期的目标,反而引发了一些负面问题,甚至滋生了弄虚作假风气,影响和制约了检察工作科学发展。一是在考核规范制定层面,量化指标与价值追求之间存在矛盾。如指标设计与诉讼价值矛盾、量化分解与整体评价矛盾、体系固化与创新发展矛盾。二是在考核方案运行层面,业务数据与监督效果之间存在矛盾。如对下考核的“指导性”异化为“指令性”、考核数据“加工”等。三是在考核结果评价层面,成绩反映与引导效果之间存在矛盾。如评价机械性与现实差异性矛盾等。针对上述问题,笔者认为,实践中可以考虑从三个层面进行具体完善。

  一、考核规范层面遵循“简化原则”

  (一)进一步树立科学的考核理念

  在考核目标的设定上,尽量做到定位科学,横向可比。在目标定位方面,充分体现目标任务的科学性,把目标定位在各院、各部门经过努力才能达到而且也可以达到的水平上;在分值的设定上,明显体现工作权重,重点设高分,难点设加分,一般工作做不好加重扣分。这样根据业务性质的不同和岗位职责的分工进行分解后量化,化软任务为硬指标,量化到岗,责任到人,从而使每个部门、每个干警都有明确的工作目标和统一的考核分值,实现人管人向机制管人转变,人考人向机制考人转变,形成以工作数量为基础、以工作质量为核心的考核评价制度,发挥考核的导向激励作用,真正实现奖优罚劣,激发队伍活力。为使绩效考核制度更具科学性,应根据年度工作重点的变化对其进行修订,从而及时调整工作部署,使其更好地发挥应有作用。

  (二)实现指标体系量化与定性的辩证统一

  在充分发挥定量评价积极作用的同时,将定性评价纳入考评机制,对不宜量化的考评内容进行定性分析,形成定量评价与定性评价相结合的考评方式,改变简单通过数字指标、比率控制线等评价办案质量的做法,构建科学评价司法办案数量、质量、效率、效果、安全的考评体系,增强考评工作的针对性、科学性和全面性。能量化的一定要量化,但不能片面地追求所谓的科学化、量化。对于不能制定量化标准的岗位和工作,如果勉强运用量化考评的方法,不但不能得出可靠的结果和可信的结论,反而会因为考评结果的可靠性差而大大降低绩效考评效应。在制定目标时应避免使用那些不切合检察实际的“大指标”分值比例。实践证明,考核项目越是细致,产生的问题就越多。考评指标过细,将简单问题复杂化,必然走向考评的反面。因此建议纠正“过度考核”的倾向,大幅削减业务类指标性项目数量。对一些具有考核价值但指标之间互相冲突以及容易弄虚作假的项目,宁可割舍也不宜保留。

  (三)探索建立专项监督报告制度

  专项监督报告是检察机关在依法履行法律监督职责过程中,定期对各项监督工作进行总结,深入剖析影响司法公正的普遍性、苗头性、倾向性问题及原因,提出针对性改进建议和意见,督促被监督单位规范司法行为,提升司法公信力。专项监督报告包括侦查活动专项监督、民事行政诉讼活动专项监督以及其他需要进行专项总结的司法活动监督等。专项监督报告的内容分别是:专项监督工作的进展情况,主要包括工作开展的基本情况、创新举措及取得的效果等;现阶段司法活动中存在的突出问题及隐患;规范司法行为、完善司法机制的对策建议;需要报告的其他内容。专项监督报告工作原则上每半年开展一次。其他专项监督报告,可根据工作开展情况及时上报。

  基层检察院检察业务考核的法治化调适

  赵学刚

  当前检察改革的核心问题是让包括检察权在内的司法权不受外界干扰,尽可能依法独立行使个案决定权,并为其决定承担责任。改革中最为棘手的问题并不仅仅来自司法机关外部,内部以业务考核为主要表现的行政化管理手段同样值得关注。“检察机关存在从上而下的综合业务考核问题,若不能很好地解决这个难点,破解司法内部行政化问题的改革目标将很难真正实现”。笔者拟以基层检察机关为视角,谈一谈对这个问题的初浅认识。

  一、检察综合业务考核的现实弊端

  宪法规定检察机关上下级是领导与被领导的关系,这种领导关系当然具有上令下从的行政化特点。但笔者认为,这种设置主要体现在组织领导上,其初衷在于避免检察监督权行使受到地方和外部干扰,且这种领导与被领导关系必须遵循法定程序,遵从“法无明文规定不可为”的原则,但实践中检察综合业务考核缺乏法定性和规范性。

  (一)“指标治检”,导致有的地方检察工作出现偏差。多年来,上级检察机关为了加强对下级院的领导和管理,每年(甚至半年)都会和其他党政机关一样,对下级检察机关进行分条线或综合业务考核,考核的结果往往关系到每个院的整体业绩,关系到检察干部的升迁,因此都非常重视。在办案过程中,检察人员首先考虑考核细则如何要求,如何运用法律规避考核细则带来的不利风险,考核细则的实际作用有时明显优先于法律规定。甚至有些地方的考核指标还会偏离强化法律监督、维护公平正义的检察工作主题,存在明显的功利主义倾向。例如,有的地方将创新创优、特色亮点等作为业务考核内容,出现检察工作“盆景化”倾向,使检察工作偏离正轨。

  (二)考核数据“注水”,损害检察形象。一些基层院为了取得“好成绩”,对考核细则所要求的法律监督数据造假、注水。如,拿着一些所谓的“特色工作”材料,请当地或上级党政领导作肯定性的批示等,损害了检察机关维护社会公平正义的崇高形象。

  (三)有违司法基本规律,难以做到不枉不纵。司法是具体运用法律处理案件的专门活动。以工厂“流水线”生产或行政管理的方式对检察工作进行考核,是与检察业务的司法属性相抵触的,掩盖了大部分检察业务工作的被动性、程序性等司法属性。以公诉业务为例,很多地方的考核标准都规定,公诉案件只要出现一个无罪判决就可能在考核中被一票否决。其实,公安机关、检察机关、审判机关对事实的认识、对法律的理解存在差异是正常的,也是公、检、法三机关互相制约、互相监督的结果。在司法相对成熟的国家,刑事案件侦查立案标准、公诉标准、判决定罪的标准亦存在阶梯式的差别。可在业务考核的影响和压力下,有的公诉部门为了求助于法院判决和起诉内容完全一致,甚至主动和法官“商量”案件判决,导致审判监督形同虚设。

  

  

  从“有罪判决率”反思考评机制

  钟 晋   周 瑾

  

  根据中央司法改革要求,要对各类执法司法考核指标进行全面清理,坚决取消刑事拘留率、批捕率、起诉率、有罪判决率、结案率等不合理的考核项目。历年来,“有罪判决率”是令公诉部门胆战心惊的考核项目,在许多地方均是“大额扣分”甚至“一票否决”的关键指标。这也是检察机关加强案件质量管控的一项改革举措。笔者认为,设定这一考核项目的出发点无疑是好的,为切实保障人权、提升案件质量起到了一定的积极作用,但司法实践中,对该考核项目的存废之争一直不断,值得反思和探讨。

  一、“有罪判决率”考核的肯定之说

  一是“保障无辜论”。检察机关作为法律监督机关,应当履行客观公正义务,但检察机关同时承担追诉和监督职能,二者兼顾在司法实践中确有难度,而这一考核项目将最大限度督促检察机关摒弃单纯的追诉思维,保障无罪者不受刑事追究。二是“程序救济论”。法律赋予检察机关不诉权、撤回起诉权,旨在要求公诉部门确保无罪的人在检察环节得到非罪处理,而这一考核项目将促使公诉部门及时甄别案件情况,准确适用审前程序分流无罪案件。三是“监督形象论”。检察机关如本身仍存在无罪案件,说明司法质量不高,何以承担监督职责,监督形象也必然受损,而这一考核项目有利于维护法律监督机关的形象。四是“无可替代论”。一切考核举措均难免有利有弊,该项考核对强化内部监督、提升办案质量起到了很好的促进作用,尚无其他更好的举措可以替代,如彻底放弃将更难保障不冤枉无辜。

  肯定论者所持观点看似不无道理,“有罪判决率”考核也实行多年,但笔者认为仍需反思。一是要对“有罪判决率”进行实证思考,分析其为何是“不合理”的考核项目;二是要反思改革的方法论、反思以往改革措施的经验教训,以作后续改革的指导。

  

  更多内容详见《人民检察》第18期。



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